Іменем України
28 листопада 2018 року
Київ
справа №826/8223/15
адміністративне провадження №К/9901/7034/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,
суддів: Бевзенка В.М., Білоуса О.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства юстиції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 жовтня 2015 року (у складі колегії суддів: Данилишина В.М., Качура І.А., Келеберди В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2016 року (колегія суддів у складі: Троян Н.М., Бужак Н.П., Твердохліб В.А.) у справі №823/8223/15 за позовом ОСОБА_4 до Міністерства юстиції України про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії,
установив:
У травні 2015 року ОСОБА_4 звернулась до суду із адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач, Мін'юст), в якому просила визнати протиправною бездіяльність відповідача та зобов'язати його провести позапланову комплексну, цільову перевірку державного нотаріуса Ратнівської державної нотаріальної контори ОСОБА_5 та виконуючого обов'язки начальника Головного управління юстиції у Волинській області ОСОБА_6
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 жовтня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2016 року, позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Мін'юсту щодо непроведення перевірки державного нотаріуса Ратнівської державної нотаріальної контори ОСОБА_5 та в.о. начальника ГУЮ у Волинській області ОСОБА_6; зобов'язано Мін'юст розглянути звернення ОСОБА_4 на предмет проведення перевірки державного нотаріуса Ратнівської державної нотаріальної контори ОСОБА_5 та в.о. начальника ГУЮ у Волинській області ОСОБА_6 із дотриманням вимог Порядку проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 17 лютого 2014 року №357/5 (далі - Порядок № 357/5), про що повідомити ОСОБА_4; в решті позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Мін'юст звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати судові рішення і прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неправильну правову оцінку обставин справи. Зазначає, що факти, викладені у зверненнях ОСОБА_4, були перевірені належним чином, про що їй надано обґрунтовану відповідь. Вважає, що судами помилково застосовано до спірних правовідносин Порядок № 357/5, оскільки цей нормативний акт визначає механізм проведення перевірок у разі їх призначення і не містить вказівок щодо обов'язкового призначення перевірки за кожним фактом звернення фізичних осіб. Крім того, зазначає, що повноваження щодо призначення перевірки є дискреційним правом, а не обов'язком Мін'юсту. Посилається також на те, що суди не з'ясовували обставини, які стосуються предмета позову, а саме - наявність у Мін'юсту обов'язку проводити перевірки за кожним зверненням громадян. Окрім того, вказує, що всупереч статті 53 КАС України, суди не залучили до участі у справі ОСОБА_5 та ОСОБА_6, тоді як судові рішення вплинули на їх права, інтереси та обов'язки.
Заперечення (відзиву) на касаційну скаргу не надходило.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, судові рішення, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не може бути задоволена, з огляду на таке.
Суди встановили, що 12 вересня 2011 року державним нотаріусом Ратнівської державної нотаріальної контори ОСОБА_5 посвідчено за реєстровим № 1007 договір про участь у вихованні та утриманні дитини, укладений між батьком ОСОБА_7 і матір'ю ОСОБА_4
28 серпня 2014 року позивач звернулася до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Мін'юсті зі скаргою на дії державного нотаріуса ОСОБА_5 за фактом посвідчення договору від 12 вересня 2011 року, в якій просила провести перевірку діяльності нотаріуса і притягнути його до дисциплінарної відповідальності.
Листом від 1 жовтня 2014 року за підписом в.о. начальника ГУЮ у Волинській області ОСОБА_6 повідомлено позивача та Мін'юст про результати розгляду скарги, а саме: у нотаріуса відібрані пояснення, у яких він підтвердив, що перед підписанням договору сторони особисто ознайомилися із проектом договору, кожна зі сторін підписала примірники договору та проставила підпис в реєстрі реєстрації нотаріальних дій. Крім того, позивачу було роз'яснено, що управління юстиції не уповноважене встановлювати недійсність нотаріальних актів, а також запропоновано оскаржити дії нотаріуса до суду.
21 жовтня 2014 року позивач звернулася до Мін'юсту із заявою щодо проведення комплексної, цільової перевірки нотаріуса ОСОБА_5 та в.о. начальника ГУЮ у Волинський області ОСОБА_6 У заяві вказувала, що нотаріусом було нотаріально посвідчено договір про участь у вихованні та утриманні її неповнолітніх дітей, яким визначено місце їх проживання з батьком без її згоди як матері, при цьому сама позивач такого договору не укладала та не була присутньою під час вчинення вказаних нотаріальних дій.
Листом від 24 листопада 2014 року Мін'юст повідомив позивача про проведення перевірки діяльності нотаріальної контори при посвідченні нотаріусом 12 вересня 2011 року договору за реєстровим № 1007, якою встановлено, що нотаріусом було перевірено справжність підписів сторін договору. Додатково відповідач повідомив позивача, що надання оцінки правомірності вчинених нотаріальних дій, визнання нотаріальних дій недійсними, проведення почеркознавчої експертизи не належить до компетенції відповідача.
Задовольняючи позов частково суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач не проводив перевірку за заявою позивача, як це вимагається Порядком № 357/5, а розглянув її звернення у порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
Колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновком судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на таке.
Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства затверджений наказом Міністерства юстиції України від 17 лютого 2014 року № 357/5 (далі - Порядок № 357/5).
Згідно з пунктом 2 Порядку № 357/5 перевірка - це планова або позапланова перевірка, під час якої перевіряється робота державної нотаріальної контори за відповідний період; позапланова перевірка - це не запланована Міністерством юстиції, головним управлінням юстиції комплексна, цільова або контрольна перевірка організації роботи державної нотаріальної контори, дотримання державними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання ними правил нотаріального діловодства, а також перевірка за зверненнями фізичних і юридичних осіб.
Основними завданнями перевірки є, у тому числі, перевірка дотримання державними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій (пункт 3 Порядку № 357/5).
Пунктом 6 Порядку № 357/5 визначено, що проведення перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, дотримання державними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання ними правил нотаріального діловодства здійснюється уповноваженими представниками Міністерства юстиції, головного управління юстиції, діяльність яких безпосередньо пов'язана з контролем за організацією нотаріату і нотаріальної діяльності в Україні.
Пунктом 13 Порядку № 357/5 визначено, що позапланова комплексна, цільова або контрольна перевірка державної нотаріальної контори проводиться за результатами попередньої перевірки або за дорученням Міністерства юстиції чи головного управління юстиції. За наслідками такої перевірки комісія складає довідку про результати проведеної перевірки з висновками.
Відповідно до пункту 14 Порядку № 357/5 перевірка за зверненнями фізичних осіб проводиться у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції, головного управління юстиції шляхом витребування від державної нотаріальної контори необхідних документів та відомостей, що стосуються фактів, викладених у такій інформації, та письмових пояснень нотаріуса, або з виїздом за місцезнаходженням державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, робочого місця приватного нотаріуса.
Пунктом 15 Порядку № 357/5 визначено, що у разі необхідності за дорученням Міністра юстиції може проводитися позапланова перевірка в загальному порядку проведення перевірок, визначеному цим Порядком. Позапланова перевірка проводиться як за період, що вже підлягав плановій комплексній перевірці, так і за період, що не підлягав такій перевірці. За наслідками такої перевірки комісія складає довідку про результати проведеної перевірки з висновками.
Згідно з пунктом 19 Порядку № 357/5 для проведення перевірки утворюється комісія. Персональний склад комісії, її голова, термін проведення перевірки державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса затверджуються наказом відповідно Міністерства юстиції чи головного управління юстиції.
Перевіркою встановлюється, чи дотримуються державні і приватні нотаріуси загальних положень чинного законодавства, яке регулює порядок вчинення нотаріальних дій та проведення під час їх вчинення державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (пункт 31 Порядку № 357/5).
Зі змісту наведених вище положень вбачається, що надходження звернення фізичної особи щодо недотриманням нотаріусом порядку вчинення нотаріальних дій може бути підставою для проведення позапланової перевірки діяльності нотаріуса, яка проводиться в межах предмета скарги та в межах компетенції відповідного органу Мін'юсту.
Натомість, як встановлено судами, перевірка фактів, викладених у заявах ОСОБА_4, проводилась відповідно до статей 15, 18 Закону України «Про звернення громадян», Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому громадян у Міністерстві юстиції України, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 18 березня 2004 року № 26/5.
Суд враховує доводи касаційної скарги про те, що призначення перевірки за зверненнями фізичних чи юридичних осіб є дискреційним правом Мін'юсту, водночас, як встановили суди, відповідач у своїх листах не наводив причин, які унеможливлювали проведення перевірки за зверненням позивача.
Суди з цього приводу обґрунтовано вказали, що у разі, якщо підстави для проведення перевірки нотаріуса за фактами, викладеними у зверненні позивача, були відсутні, відповідач мав про це вказати із посиланням на норми чинного законодавства, а не розглядати таке звернення у порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
Крім того, суди правильно звернули увагу на те, що у своєму зверненні, адресованому Мін'юсту, позивач, серед іншого, скаржилася на непроведення перевірки щодо в.о. начальника ГУЮ у Волинській області ОСОБА_6, якому підпорядковується Ратнівська державна нотаріальна контора. Однак, відповідачем було проігноровано вказану вимогу позивача.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав до зобов'язання відповідача розглянути звернення ОСОБА_4 на предмет наявності підстав до проведення перевірки державного нотаріуса Ратнівської державної нотаріальної контори ОСОБА_5 та в.о. начальника ГУЮ у Волинській області ОСОБА_6 відповідно до вимог Порядку № 357/5.
Посилання у касаційній скарзі на те, що факти, викладені у зверненнях ОСОБА_4, були належним чином перевірені, про що їй надано обґрунтовану відповідь, не спростовують тієї обставини, що такі звернення мали бути вирішені відповідачем відповідно до приписів Порядку № 357/5. При цьому Суд не заперечує той факт, що наявність чи відсутність підстав для проведення перевірки у загальному порядку вирішується на розсуд відповідача.
Суд вважає необґрунтованими доводи заявника касаційної скарги про те, що суди помилково застосували до спірних правовідносин Порядок № 357/5, оскільки у зазначеному нормативно-правовому акті чітко зазначено, що надходження звернення фізичної особи щодо недотриманням приватним нотаріусом порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил ведення нотаріального діловодства може бути підставою для проведення позапланової перевірки діяльності нотаріуса (пункт 3 Порядку).
У касаційній скарзі також зазначається про порушення судами норм процесуального права в частині незалучення до участі у справі ОСОБА_5 та ОСОБА_6, тоді як судові рішення, на думку заявника касаційної скарги, вплинули на їх права та інтереси.
Аналізуючи такі доводи, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом частини другої статті 53 КАС України (у редакції, яка діяла на час прийняття судових рішень) треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки.
Суть спірних правовідносин полягає у правомірності розгляду відповідачем звернення ОСОБА_4 щодо непроведення перевірки державного нотаріуса ОСОБА_5 та в.о. начальника ГУЮ у Волинській області ОСОБА_6 і відповідність таких дій вимогам Порядку № 357/5. При цьому способом захисту порушеного права може бути визнання протиправними дій чи бездіяльності відповідача як суб'єкта владних повноважень, та зобов'язання його вчинити певні дії.
Отже, Суд вважає, що на даному етапі спірні правовідносини не зачіпають прав та інтересів осіб, про незалучення до участі у справі яких заявляє відповідач. Про це можна було б стверджувати лише за умови наявності сукупності таких обставин: якщо з огляду на результат вирішення справи відповідач встановить наявність підстав для призначення такої перевірки, та, у випадку її фактичного проведення, виявить порушення в діяльності останніх.
Таким чином, доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
Отже, суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, які могли б привести до ухвалення незаконних рішень, внаслідок чого Суд залишає касаційну скаргу без задоволення, а постановленій у цій справі судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 7 жовтня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2016 року залишити без змін, а касаційну скаргу Міністерства юстиції України - без задоволення.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Головуюча суддя І.Л. Желтобрюх
Судді В.М. Бевзенко
О.В. Білоус