29000, м. Хмельницький, майдан Незалежності, 1 тел. 71-81-84, факс 71-81-98
"29" листопада 2018 р. Справа № 924/855/18
м. Хмельницький
Господарський суд Хмельницької області у складі судді Заверухи С.В., за участю секретаря судового засідання Тлустої У.О., розглянувши справу у залі судового засідання №204
за позовом Першого заступника керівника Шепетівської місцевої прокуратури в інтересах держави, м. Славута
до 1. Комунального підприємства "Славутське житлово-комунальне об'єднання", м. Славута;
2. Фізичної особи - підприємця Яцкової Інни Петрівни, м. Ізяслав
про визнання недійсною додаткової угоди № 1 від 15.02.2018р. до договору № 4 про закупівлю товарів за державні кошти від 12.02.2018р., укладеної між КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" та ФОП Яцковою І.П.;
про визнання недійсною додаткової угоди № 2 від 20.02.2018р. до договору № 4 про закупівлю товарів за державні кошти від 12.02.2018р., укладеної між КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" та ФОП Яцковою І.П.;
про визнання недійсною додаткової угоди № 3 від 27.02.2018р. до договору № 4 про закупівлю товарів за державні кошти від 12.02.2018р., укладеної між КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" та ФОП Яцковою І.П.,
Представники сторін:
прокуратури: Приступа В.І. згідно посвідчення від 02.02.2015 р.
відповідача 1:Гаврисюк А.С. згідно довіреності №8 від 01.08.18р.
відповідач 2: Дідич А.М. - згідно довіреності від 10.10.2018 року
Яцкова І.П. - фізична особа підприємець
Процесуальні дії по справі.
Ухвалою господарського суду Хмельницької області від 17.09.2018р. відкрито провадження у справі № 924/855/18 в порядку розгляду за правилами загального позовного провадження.
Ухвалою господарського суду від 29.11.2018 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.
Виклад позицій учасників судового процесу, заяви, клопотання.
Перший заступник керівника Шепетівської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до комунального підприємства "Славутське житлово-комунальне об'єднання" м. Славута; фізичної особи - підприємця Яцкової Інни Петрівни м. Ізяслав про визнання недійсною додаткової угоди № 1 від 15.02.2018р. до договору № 4 про закупівлю товарів за державні кошти від 12.02.2018р., укладеної між КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" та ФОП Яцковою І.П.; про визнання недійсною додаткової угоди № 2 від 20.02.2018р. до договору № 4 про закупівлю товарів за державні кошти від 12.02.2018р., укладеної між КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" та ФОП Яцковою І.П.; про визнання недійсною додаткової угоди № 3 від 27.02.2018р. до договору № 4 про закупівлю товарів за державні кошти від 12.02.2018р., укладеної між КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" та ФОП Яцковою І.П.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідачами всупереч інтересам держави безпідставно з порушенням норм Закону України “Про публічні закупівлі” та умов договору укладено додаткові угоди, якими суттєво зменшено обсяги пального, що планується закупити, та збільшено ціну за одиницю товару, що не відповідає вимогам тендерної документації. При цьому посилається на положення ст.ст. 202, 203, 215, 216, 235 ЦК України, ст. 179, 180, 207 ГК України, ст. ст. 1, 3, 36 Закону України “Про публічні закупівлі”, ст. 11 Закону України “Про державну статистику”.
Прокурор позовні вимоги підтримав з підстав, наведених у позові.
Представник відповідача 1 проти позову заперечив. У відзиві на позовну заяву №1214 від 05.10.2018 року, з посиланням на ст.ст. 626, 627, 632, 638 ЦК України, Закон України "Про публічні закупівлі", наголосив на правомірності внесення змін в договір в частині ціни товару. При цьому, ціна щоразу не перевищувала 10% попередньо встановленої ціни, що загалом не призвело до збільшення суми, вказаної у договорі №4 від 12.02.2018 року. На підтвердження також посилається на роз'яснення Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 27.10.2016 року №3302-06/34307-06.
Звертає увагу суду, що в період з 11.06.2018 року по 29.09.2018 року головним державним аудитором Управління західного офісу держаудитслужби в Хмельницькій області було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності відповідача 1 за період з 01.03.2015 року по 31.05.2018 року. За результатами перевірки було складено акт від 05.09.2018 року №06-08/34, де зазначено, що порушень з боку КП "Славутське ЖКО" з приводу дотримання вимог чинного законодавства про державні закупівлі не виявлено.
Відповідач 2 в судовому засіданні проти позовних вимог заперечив, зважаючи на те, що участь прокурора в судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді господарського спору. Вказана позиція прослідковується також зі змісту клопотань про залишення позову без розгляду та закриття провадження у справі, в задоволенні яких судом було відмовлено в підготовчому засіданні.
Прокурор у відповіді на відзив на позов №73-007-18 від 11.10.2018 року вважає заперечення відповідача 1 безпідставними. Наголошує, що ні вимогами Закону України "Про публічні закупівлі", якими передбачено випадки зміни умов договору в частині ціни за одиницю товару, ні п. 11.1. договору №4 не передбачає можливості зміни обсягу та кількісного вираження товару без відповідного адекватного зменшення ціни товару. При цьому, у вказаний у спірних угодах період ціна пального лише зменшувалась, що підтверджується довідкою Хмельницької торгово-промислової палати №22-05/426 від 06.08.2018 року.
Звертає увагу суду також на необґрунтованості посилань відповідача 1 на акт ревізії.
В проясненні від 06.11.2018 р. прокурор з посиланням на норми ГПК України, ст.ст. 7, 23, 24 Закону України "Про прокуратуру", п. 6.1 наказу Генерального прокурора України №6гн від 28.05.2015 р. "Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень", вказує на безпідставність тверджень відповідача 2 про відсутність повноважень регіональної прокуратури забезпечувати участь у розгляді в суді справи за позовом місцевої прокуратури.
Фактичні обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин.
Відповідно до Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 09.08.2018р. місцем проживання фізичної особи-підприємця Яцкової Інни Петрівни є: АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 .
Згідно Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань станом на 09.08.2018р. комунальне підприємство "Славутське житлово-комунальне об'єднання" зареєстровано за адресою: Хмельницька область, м. Славута, вул. Миру, 14 А, ідентифікаційний код 34432514.
Відповідно до оголошення про проведення відкритих торгів UA-2017-12-22-002066-а замовником - КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" визначено предмет закупівлі, а саме: "Нафта і дистиляти" (бензин А-92, бензин А-95, дизпаливо), кількість товарів - 147216 л., розмір бюджетного призначення - 3753125 грн., кінцевий строк подання тендерних пропозицій 18.01.2018 р., дата та час розкриття тендерних пропозицій 19.01.2018 р. після завершення електронного аукціону.
Згідно з наявним у матеріалах справи протоколом засідання тендерного комітету щодо обрання переможця за результатами проведеної процедури відкритих торгів закупівлі ДК 021:2015 09130000-9 "Нафта і дистиляти" (бензин А-92, бензин А-95, дизпаливо), кількість товару - 147216 л., переможцем процедури закупівлі визнано ОСОБА_1 , строк поставки: до 31 грудня 2018 р.
12 лютого 2018 року між комунальним підприємством "Славутське житлово-комунальне об'єднання" (замовник) та фізичною особою підприємцем Яцковою Інною Петрівною (учасник) укладено договір № 4 про закупівлю товарів за державні кошти, відповідно до якого учасник зобов'язується у 2018 році поставити замовникові товар, а замовник прийняти та оплатити товар. Найменування товару: ДК 021:2015 09130000-9 "Нафта і дистиляти" (бензин А-92, бензин А-95, дизпаливо). Кількість товару: 147216 л. (45813 л за кошти місцевого бюджету, 101403 л за кошти підприємства): бензин А-92 - 50000 л (20882 л за кошти місцевого бюджету, 29118 л за кошти підприємства), бензин А-95 - 6500 л (278 л за кошти місцевого бюджету, 6222 л за кошти підприємства), дизпаливо - 90716 л (24653 л за кошти місцевого бюджету, 66063 л за кошти підприємства) (п. 1.2 договору).
Обсяги закупівлі товару можуть бути зменшені залежно від реального фінансування видатків (розділ 1 договору).
У п. п. 3. договору визначено, що ціна цього договору становить 3343841,50 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 557306,91 грн.:
- бензин А-92 - 1140000,00 грн. з ПДВ, в т.ч. ПДВ 190000,00: 476109,60 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 663890,40 грн. з ПДВ за кошти підприємства;
- бензин А-95 - 149500,00 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ24916,66 грн.: 6394,00 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 143106,00 грн. з ПДВ за кошти підприємства;
- дизпаливо - 2054341,50 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 342390,25: 558288,30 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 1496053,20 з ПДВ за кошти підприємства.
Згідно п. 3.2 договору сума цього договору може бути зменшена за взаємною згодою сторін.
Відповідно до р. 4 договору розрахунки проводяться в національній валюті, шляхом безготівкового перерахування коштів на розрахунковий рахунок учасника.
Сторонами визначено строк (термін) поставки товарів: до 31 грудня 2018 року. Місце поставки товарів: провул. вул. Миру, 14А, м. Славута, Хмельницька область. (р. 5 договору).
Договір вважається укладеним і набирає чинності з моменту його підписання сторонами та діє до 31 грудня 2018 року (р. 10 договору).
Всі зміни і доповнення до даного договору повинні бути складені в письмовій формі і підписані сторонами. Усі додатки до цього договору є його невід'ємною частиною та обов'язковими для виконання сторонами, якщо вони підписані повноважними представниками обох сторін, скріплені печатками сторін. (р. 11 договору).
Договір підписано представниками сторін та скріплено гербовими печатками.
Додатком № 1 погоджено специфікацію про наступне: бензин А-92 - 50000, ціна за одиницю 22,80 грн. - вартість 1140000 грн., бензин А-95 кількість 6500 ціна за одиницю 23,00 грн. - загальна вартість 149500 грн., дизпаливо кількість 90716 ціна за одиницю 22,65 загальна вартість 2054341,50 грн.
15 лютого 2018 року між відповідачами укладено додаткову угоду № 1 до договору від 12.02.2018 р., відповідно до якої сторони домовились: керуючись п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України “Про публічні закупівлі”, довідкою Рівненської торгово-промислової палати від 14.02.2018 р. № 56.07/69, у зв'язку із зміною ціни за одиницю товарів не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі.
Викладено абзац другий п. 1.2 договору в наступній редакції: Кількість товару: 133837,501 л. (41649,479 л за кошти місцевого бюджету, 92188,022 л за кошти підприємства): бензин А-92 - 45454,545 л (18983,636 л за кошти місцевого бюджету, 26470,909 л за кошти підприємства), бензин А-95 - 5909,091 л (252,727 л за кошти місцевого бюджету, 5656,364 л за кошти підприємства), дизпаливо - 82473,865 л (22413,116 л за кошти місцевого бюджету, 60060,749 л за кошти підприємства).
Викладено п. 3.1 договору у наступній редакції: ціна цього договору становить 3343841,50 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 557306,91 грн.:
- бензин А-92 - 1140000,00 грн. з ПДВ, в т.ч. ПДВ 190000,00: 476109,60 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 663890,40 грн. з ПДВ за кошти підприємства;
- бензин А-95 - 149500,00 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 24916,66 грн.: 6394,00 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 143106,00 грн. з ПДВ за кошти підприємства;
- дизпаливо - 2054341,50 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 342390,25: 558288,30 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 1496053,20 з ПДВ за кошти підприємства.
Викладено додаток № 1, специфікацію в наступній редакції: бензин А-92 - 45454,54, ціна за одиницю 25,08 грн. - вартість 1140000 грн., бензин А-95 кількість 5909,09 ціна за одиницю 25,30 грн. - загальна вартість 149500 грн., дизпаливо кількість 82473,86 ціна за одиницю 24,909 загальна вартість 2054341,50 грн.
20 лютого 2018 року між відповідачами укладено додаткову угоду №2 до договору від 12.02.2018 р., відповідно до якої сторони домовились: керуючись п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України “Про публічні закупівлі”, довідкою Рівненської торгово-промислової палати від 20.02.2018 р. № 56.07/69, у зв'язку із зміною ціни за одиницю товарів не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі.
Викладено абзац другий п. 1.2 договору в наступній редакції: Кількість товару: 121667,202 л. (37861,852 л за кошти місцевого бюджету, 83805,35 л за кошти підприємства): бензин А-92 - 41319,30 л (17256,6 л за кошти місцевого бюджету, 24062,70 л за кошти підприємства), бензин А-95 - 5371,902 л (229,752 л за кошти місцевого бюджету, 5142,15 л за кошти підприємства), дизпаливо - 74976 л (20375,5 л за кошти місцевого бюджету, 54600,5 л за кошти підприємства).
Викладено п. 3.1 договору у наступній редакції: ціна цього договору становить 3343841,50 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 557306,91 грн.:
- бензин А-92 - 1140000,00 грн. з ПДВ, в т.ч. ПДВ 190000,00: 476109,60 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 663890,40 грн. з ПДВ за кошти підприємства;
- бензин А-95 - 149500,00 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 24916,66 грн.: 6394,00 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 143106,00 грн. з ПДВ за кошти підприємства;
- дизпаливо - 2054341,50 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 342390,25: 558288,30 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 1496053,20 з ПДВ за кошти підприємства.
Викладено додаток № 1, специфікацію в наступній редакції: бензин А-92 - 41319,30, ціна за одиницю 27,59 грн. - вартість 1140000 грн., бензин А-95 кількість 5371,902 ціна за одиницю 27,83 грн. - загальна вартість 149500 грн., дизпаливо кількість 74976 ціна за одиницю 27,40 загальна вартість 2054341,50 грн.
27 лютого 2018 року між відповідачами укладено додаткову угоду № 3 до договору від 12.02.2018 р., відповідно до якої сторони домовились: керуючись п. 2 ч. 4 ст. 36 Закону України “Про публічні закупівлі”, довідкою Рівненської торгово-промислової палати від 26.02.2018 р. № 56.07/69, у зв'язку із зміною ціни за одиницю товарів не більше ніж на 10 відсотків у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі.
Викладено абзац другий п. 1.2 договору в наступній редакції: Кількість товару: 110605,774 л. (34419,354 л за кошти місцевого бюджету, 76186,42 л за кошти підприємства): бензин А-92 - 37561,779 л (15687,3 л за кошти місцевого бюджету, 21874,479 л за кошти підприємства), бензин А-95 - 4884,025 л (208,886 л за кошти місцевого бюджету, 4675,139 л за кошти підприємства), дизпаливо - 68159,97 л (18523,168 л за кошти місцевого бюджету, 49636,802 л за кошти підприємства).
Викладено п. 3.1 договору у наступній редакції: ціна цього договору становить 3343841,50 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 557306,91 грн.:
- бензин А-92 - 1140000,00 грн. з ПДВ, в т.ч. ПДВ 190000,00: 476109,60 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 663890,40 грн. з ПДВ за кошти підприємства;
- бензин А-95 - 149500,00 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 24916,66 грн.: 6394,00 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 143106,00 грн. з ПДВ за кошти підприємства;
- дизпаливо - 2054341,50 грн. з ПДВ, в тому числі ПДВ 342390,25: 558288,30 грн. з ПДВ за кошти місцевого бюджету і 1496053,20 з ПДВ за кошти підприємства.
Викладено додаток № 1, специфікацію в наступній редакції: бензин А-92 - 37561,779, ціна за одиницю 30,35 грн. - вартість 1140000 грн., бензин А-95 кількість 4884,025 ціна за одиницю 30,61 грн. - загальна вартість 149500 грн., дизпаливо кількість 68159,97 ціна за одиницю 30,14 загальна вартість 2054341,50 грн.
Листом № 14.2-10/989 від 07.08.2018р. головне управління статистики у Хмельницькій області надало інформацію, згідно якої бензин автомобільний марки А-92 за 1 л вартість якого в лютому 29,06 грн., в березні - 28,40 грн., бензин автомобільний марки А-95 за 1 л вартість якого в лютому 29,78 грн., в березні - 29,10 грн., дизельне пальне автомобільне за 1 л вартість якого в лютому 28,10 грн., в березні - 27,20 грн.
Хмельницька торгово-промислова палата листом від 06.08.2018 р. № 22-05/426 повідомила, що середньо - ринкові ціни на паливно - мастильні матеріали на АЗС Хмельницької області складають :
- станом на 12.02.2018 р.: бензин А-92 - 27,45-31,49 грн/л, бензин А-95 - 27,95-32,49 грн/л, дизельне пальне - 26,60-29,99 грн/л;
- станом на 15.02.2018 р.: бензин А-92 - 27,45-31,49 грн/л, бензин А-95 - 27,95-32,49 грн/л, дизельне пальне - 26,60-29,99 грн/л;
- станом на 20.02.2018 р.: бензин А-92 - 27,45-31,49 грн/л, бензин А-95 - 27,95-32,49 грн/л, дизельне пальне - 26,40-29,99 грн/л;
- станом на 27.02.2018 р.: бензин А-92 - 27,25-30,99 грн/л, бензин А-95 - 27,75-31,99 грн/л, дизельне пальне - 25,80-29,49 грн/л.
Прокурором надано в матеріали справи інформацію про дані з інтернет ресурсу http://index.minfin.com.ua/ щодо вартості бензину А-92, А-95, дизельного пального станом на лютий 2018р. та графіками коливання цін на ринку паливно-мастильних матеріалів в лютому 2018р. (вартість бензину А-92 на 12.02.2018 р. - 29,50 грн./л; 15.02.2018 р. - 29,42 грн./л; 20.02.2018 - 29,02 грн./л; 27.02.2018 р. - 28,59грн./л, вартість бензину А-95 на 12.02.2018 р. - 30,25 грн./л; 15.02.2018 р. - 30,17 грн./л; 20.02.2018 - 29,74 грн./л; 27.02.2018 р. - 29,31 грн./л, вартість дизельного пального на 12.02.2018 р. - 28,07 грн./л; 15.02.2018 р. - 27,99 грн./л; 20.02.2018 - 27,56 грн./л; 27.02.2018 р. - 27,12 грн./л).
Комунальним підприємством „Славутське житлово-комунальне об'єднання” надано Шепетівський місцевій прокуратурі інформацію № 763 від 25.06.2018р., що відповідно до Закону України „Про публічні закупівлі” інформація про відкриті торги на закупівлю: ДК021:2015 09130000-9 „Нафта і дистиляти” (бензин А-92, бензин А-95, дизпаливо), в тому числі укладені договори та додаткові угоди, оприлюднено через авторизований електронний майданчик на веб-порталі Уповноваженого органу, а саме на сайті: http://www.prozorro.ua (код закупівлі UA-2017-12-22-002066-а).
Вважаючи дані додаткові угоди до договору від 12.02.2018 р. такими, що укладено з порушенням норм Закону України “Про публічні закупівлі” та умов договору, прокурор звернувся до суду з вимогою визнати їх недійсними.
Норми права, застосовані судом, оцінка доказів, аргументів, наведених учасниками справи, та висновки щодо порушення, не визнання або оспорення прав чи інтересів, за захистом яких мало місце звернення до суду.
Статтею 15 ЦК України закріплено право кожної особи на захист свого права у разі його порушення, невизнання або оспорювання, а також на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства. Способи захисту права встановлені статтею 16 ЦК України та статтею 20 ГК України.
Закон України „Про публічні закупівлі” встановлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Згідно з п. 20 ч. 1 ст. 1 Закону України „Про публічні закупівлі” публічною закупівлею є придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом.
Відповідно до пункту 28 ч. 1 ст. 1 Закону України „Про публічні закупівлі” тендер (торги) це здійснення конкурентного відбору учасників з метою визначення переможця торгів згідно з процедурами, установленими цим Законом (крім переговорної процедури закупівлі).
Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону України „Про публічні закупівлі” закупівля може здійснюватися шляхом застосування однієї з таких процедур: відкриті торги, конкурентний діалог, переговорна процедура закупівлі.
Частиною 2 ст. 2 ЦК України передбачено, що одним з учасників цивільних відносин є держава Україна, яка згідно зі статтями 167, 170 ЦК України набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.
Одним із зазначених органів є прокуратура, на яку покладено функції представництва інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.
Згідно ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005р., заява 61517/00, п. 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009р., заява № 42454/02, п. 35) Європейський Суд з прав людини висловив таку думку (у неофіційному перекладі): "сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У рекомендаціях ПАРЕ від 27.05.2003р. № 1604 (2003) „Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону” щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Враховуючи вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України „Про прокуратуру”.
Згідно ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому ч. 4 цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття „інтерес держави”.
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999р. №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що „інтереси держави” є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Відтак, „інтереси держави” охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018р. у справі № 806/1000/17).
У справі № 924/855/18, прокурор обґрунтував наявність порушення інтересів держави ст. 3 Закону України „Про публічні закупівлі” та положень укладеного між відповідачами договору, оскільки відповідно до укладених додаткових угод суттєво зменшено обсяги пального, що планується закупити, а саме бензину марки А-92 на 12438,221 літрів, бензину марки А-95 на 1615,975 літрів та дизельного палива на 22556,03 літрів, та збільшено ціну за одиницю товару, що в свою чергу не відповідає вимогам тендерної документації. Вказане, на думку прокурора, порушує основні принципи, передбачені Законом України „Про публічні закупівлі”, а саме: добросовісної конкуренції серед учасників; максимальної економії та ефективності; відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель; запобігання корупційним діям і зловживанням. Крім того, прокурор послався на практику ЄСПЧ у справі „Трегубенко проти України”, де зазначив, що „правильне застосування законодавства незаперечно становить „суспільний інтерес”.
Водночас, пункт 3 частини першої ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України „Про прокуратуру” дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший „виключний випадок” передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
В свою чергу, „не здійснення захисту” виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається, а здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
„Неналежність” захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України „Про прокуратуру” наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Згідно з п.1 ч. 6 ст. 23 Закону України „Про прокуратуру” під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Відповідно до ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Дана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10.05.2018р. у справі № 918/323/17 та постанові Верховного Суду від 25.04.2018р. у справі № 806/1000/17.
Відповідно до статті 7 Закону України „Про публічні закупівлі” визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.
Відповідно до положень ч.ч. 1, 3 ст. 7 Закону України „Про публічні закупівлі” уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом.
Так, моніторинг закупівель проводить центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його органи на місцях. Порядок проведення моніторингу визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику. Разом з тим, органи, уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають права втручатися в проведення процедур закупівель.
Відповідно до частини 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016р., Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно пунктів 3, 4, 9 ч. 4 зазначеного Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Постановою Кабінету Міністрів України № 310 від 06.08.2014р. затверджено Положення „Про Державну фінансову інспекцію України”, відповідно до п. 1 якого Державна фінансова інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пунктів 2, 5 Положення Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний фінансовий контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
З наведеного слідує, що, здійснюючи моніторинг публічних закупівель, Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України мають право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.
Разом з тим, згідно ч. 3 ст. 1 Положення „Про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014р. № 459, основними завданнями Мінекономрозвитку є забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері державних та публічних закупівель. Повноваження здійснюються шляхом здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері публічних закупівель, аналізу функціонування системи публічних закупівель, узагальнення практики здійснення закупівель, надання роз'яснень щодо застосування законодавства у сфері державних закупівель.
Враховуючи викладене, суд вважає, що звертаючись з даним позовом до суду, прокурор, в порушення вищенаведених норм права, не визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Також в матеріалах справи відсутні докази дотримання прокурором ч. 4 ст. 23 Закону України „Про прокуратуру” щодо попереднього повідомлення відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення з даним позовом до суду.
До таких висновків дійшли Верховний Суд у постанові від 20.09.2018р. та Рівненський апеляційний господарський суд у постанові від 26.06.2018р. по справі № 924/1237/17.
Окрім того, Верховний Суд у постанові від 20.09.2018р. по вказаній вище справі зазначив про те, що в аналогічній справі № 922/3393/17 прокурором, який звернувся з позовом до суду в інтересах держави, зокрема, про визнання недійсним договору про закупівлю, було визначено органи, уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, що є додатковим підтвердженням як наявності таких органів, так і визнання органами прокуратури відповідних обставин.
Позиція прокурора з посиланням на постанову Верховного Суду за квітень 2018 року спростовується вищевикладеними постановами, які за хронологією ухвалені пізніше.
Таким чином, беручи до уваги те, що прокурором безпідставно при подані позову до суду не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах у даній справі, не обґрунтовано наявність підстав для представництва інтересів держави у даній справі, а також не наведено обставин нездійснення уповноваженими органами наданих їм повноважень у сфері закупівель, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позову.
Розподіл судових витрат між сторонами.
У зв'язку з відмовою у позові судові витрати відповідно до ст. 129 ГПК України покладаються на позивача.
Керуючись ст.ст. 2, 20, 24, 73, 74, 129, 232, 237, 238, 240, 241, 327 Господарського процесуального кодексу України, суд
У позові Першого заступника керівника Шепетівської місцевої прокуратури в інтересах держави, м. Славута до 1. Комунального підприємства "Славутське житлово-комунальне об'єднання", м. Славута; 2. Фізичної особи - підприємця Яцкової Інни Петрівни, м. Ізяслав про визнання недійсною додаткової угоди № 1 від 15.02.2018р. до договору № 4 про закупівлю товарів за державні кошти від 12.02.2018р., укладеної між КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" та ФОП Яцковою І.П.; про визнання недійсною додаткової угоди № 2 від 20.02.2018р. до договору № 4 про закупівлю товарів за державні кошти від 12.02.2018р., укладеної між КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" та ФОП Яцковою І.П.; про визнання недійсною додаткової угоди № 3 від 27.02.2018р. до договору № 4 про закупівлю товарів за державні кошти від 12.02.2018р., укладеної між КП "Славутське житлово-комунальне об'єднання" та ФОП Яцковою І.П. відмовити.
Судові витрати покласти на прокурора.
Рішення господарського суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом двадцяти днів до Північно-західного апеляційного господарського суду. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 29.11.2018р.
Суддя С.В. Заверуха
Віддрук. 5 прим. :
1 - до справи,
2 - прокурору (м. Хмельницький, вул. Соборності, 34 а),
3 - відповідачу 1 (30000, м. Славута, вул. Миру, 14а),
4 - відповідачу 2 (30300, м. Ізяслав, вул. Низова, 18, Хмельницька обл.),
5 - прокуратурі Хмельницької області (м. Хмельницький, пров. Військоматський, 3).
Всім рекомендованим з повідомленням.