Справа № 676/1734/16-а
Головуючий у 1-й інстанції: Вдовичинський А.В.
Суддя-доповідач: Франовська К.С.
22 листопада 2018 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Франовської К.С.
суддів: Кузьменко Л.В. Іваненко Т.В. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Черняк А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради на рішення Кам'янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 21 травня 2018 року (час ухвалення рішення - не зазначено, місце ухвалення рішення - не зазначено, дата складання повного тексту - 29.05.2018) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради про визнання незаконними та скасування рішень виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради,
У квітні 2016 року ОСОБА_2, в своїх інтересах та в інтересах Громадської ради при Виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради звернулась в суд з адміністративним позовом до виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради, в якому, з урахуванням уточнень, просила :
- поновити строк звернення з позовом до суду;
- визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради: № 699 від 12 червня 2014 року "Про визнання таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету від 12 травня 2011 року № 630 "Про погодження Положення про громадську раду при виконавчому комітетові Кам'янець-Подільської міської ради";
- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача № 809 від 10 липня 2014 року "Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 18 квітня 2013 року № 550 "Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради";
- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача № 1444 від 25 грудня 2014 року "Щодо ліквідації Громадської ради при виконавчому комітетові Кам'янець-Подільської міської ради";
- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача № 174 від 04 лютого 2016 року "Про створення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради";
- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача № 540 від 14 квітня 2016 року "Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради";
- визнати незаконним та скасувати рішення відповідача № 936 від 14 липня 2016 року "Про затвердження Положення про Громадську раду при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради";
- зобов'язати виконавчий комітет Кам'янець-Подільської міської ради вчинити дію - на засіданні виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради винести рішення про погодження Положення про Громадську раду із змінами та доповненнями, прийнятими на загальних зборах Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради 29.05.2014 року (прошнуровано та пронумеровано на 7 (семи) аркушах), Регламенту Громадської ради, прийнятий загальними зборами Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради 29.05.2014 року (прошнуровано і пронумеровано на 8 (восьми) аркушах), Складу Громадської ради про виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради відповідно до рішення загальних зборів Громадської ради від 29 травня 2014 року на 2 (двох) аркушах).
Позов мотивований тим, що оскаржувані рішення прийняті відповідачем з перевищенням повноважень, порушують права позивача як громадянки України, члена та голови Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради оскільки після обрання її на посаду голови Громадської ради у неї виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією її прав та законних інтересів.
Рішенням Кам'янець-Подільського районного суду Хмельницької області позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано: рішення виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради № 699 від 12 червня 2014 року "Про визнання таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету від 12 травня 2011 року № 630 "Про погодження Положення про громадську раду при виконавчому комітетові Кам'янець-Подільської міської ради"; рішення виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради № 809 від 10 липня 2014 року "Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 18 квітня 2013 року № 550 "Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради"; рішення виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради № 1444 від 25 грудня 2014 року "Щодо ліквідації Громадської ради при виконавчому комітетові Кам'янець-Подільської міської ради".
В задоволенні позовних вимог щодо визнання незаконним рішення виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради № 174 від 04 лютого 2016 року "Про створення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради"; визнання незаконним рішення виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради № 540 від 14 квітня 2016 року "Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради"; визнання незаконним рішення виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради № 936 від 14 липня 2016 року "Про затвердження Положення про Громадську раду при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради"; зобов'язати виконавчий комітет Кам'янець-Подільської міської ради вчинити дію - на засіданні виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради винести рішення про погодження Положення про Громадську раду із змінами та доповненнями, прийнятими на загальних зборах Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради 29.05.2014 року (прошнуровано та пронумеровано на 7 (семи) аркушах), Регламенту Громадської ради, прийнятий загальними зборами Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради 29.05.2014 року (прошнуровано і пронумеровано на 8 (восьми) аркушах), Складу Громадської ради про виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради відповідно до рішення загальних зборів Громадської ради від 29 травня 2014 року на 2 (двох) аркушах) - відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань з виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради на користь ОСОБА_2 1102,42 грн. судового збору.
Із таким судовим рішенням не погодився відповідач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає, що рішення в частині задоволення позову є незаконним, прийнятим з порушенням норм матеріального права, а також з неповним з'ясуванням обставин справи, а тому просить його скасувати та прийняти нове про відмову у позові у цій частині. Обґрунтовуючи незгоду, зазначив, що судом не було взято до уваги, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Враховуючи, що оскаржуваними рішеннями відповідача права та охоронювані законом інтереси позивача порушені не були, відсутні підстави для їх захисту.
Крім того, поза увагою суду залишились обставини даної справи, які потребували перевірки і правової оцінки, зокрема, оскільки Громадська рада при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради тривалий час не проводила засідання, і що правовий механізм ліквідації громадських рад відсутній, відповідачем були прийняті оскаржувані рішення № 630 від 12.06.2014 р. та № 809 від 10.07.2014 р.; крім цього на виконання постанови Кабінету міністрів України № 688 від 26.11.2014 про припинення повноваження громадських рад утворених до 22 лютого 2014 року було прийнято рішення № 1444 від 25.12.2014 р. Неправильними, на думку відповідача, є висновки суду щодо дотримання позивачем строку звернення до суду.
Також скаржник звертає увагу суду апеляційної інстанції на неправильне застосування судом вимог закону щодо розподілу судових витрат.
У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, учасників справи та їх представників, дослідивши матеріали справи та проаналізувавши доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з наступних підстав.
Як вбачається із змісту апеляційної скарги, відповідач не погоджується з рішенням суду першої інстанції, яким визнано протиправними та скасовано рішення виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради :
- № 699 від 12 червня 2014 року "Про визнання таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету від 12 травня 2011 року № 630 "Про погодження Положення про громадську раду при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради";
- № 809 від 10 липня 2014 року "Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 18 квітня 2013 року № 550 "Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради";
- № 1444 від 25 грудня 2014 року "Щодо ліквідації Громадської ради при виконавчому комітетові Кам'янець-Подільської міської ради".
Переглядаючи законність рішення суду першої інстанції в цій частині, колегія суддів зазначає наступне.
Як встановив суд, постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» затверджено «Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації».
У пункті 5 вказаної постанови рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.
На виконання постанови Кабінету Міністрів України №996 та Типового положення, відповідачем 29 грудня 2010 року видано розпорядження №950-р про створення ініціативної групи з підготовки установчих зборів по створенню Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради.
16 лютого 2011 року установчі збори щодо формування Громадської ради були проведені.
Рішенням Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради від 16.03.2011 року №1 затверджено Положення про Громадську раду. Рішенням виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради від 12.05.2011 року № 630 погоджено «Положення про Громадську раду».
Рішенням виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради від 18.04.2013 року № 550 було затверджено новий склад Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради.
До складу зазначеної Громадської ради від благодійної організації «Надія» увійшла ОСОБА_2, яку було обрано до складу Президії Громадської ради, як голова комісії з питань землекористування, архітектури, будівництва і екології Громадської ради.
В подальшому, Громадською радою при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради здійснювалась певна діяльність, проте оцінка ефективності цієї діяльності знаходиться поза межами повноважень суду.
29.05.2014 р. відбулись загальні збори Громадської ради (протокол №2/2014), рішенням яких були внесені зміни до Положення про Громадську раду при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради, Регламенту Громадської ради, Складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради та обрано головою Громадської ради ОСОБА_2
04.06.2014 р. позивачем, як головою Громадської ради та секретарем Громадської ради до загального відділу Кам'янець-Подільської міської ради подані для погодження Положення про Громадську раду із змінами та доповненнями, прийнятими на загальних зборах Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради 29.05.2014 р., Регламенту Громадської ради, прийнятий загальними зборами Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради 29.05.2014 р., Складу Громадської ради про виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради відповідно до рішення загальних зборів Громадської ради від 29.05.2014 р. Як встановлено судом на офіційному сайті Кам'янець-Подільської міської ради було розміщено: положення про громадську раду, затверджене рішенням загальних зборів Громадської ради 29.05.2014 р. та регламент Громадської ради, затверджений рішенням загальних зборів Громадської ради 29.05.2014 р.
Як встановив суд і це підтверджено матеріалами справи, цих документів виконавчий комітет не розглянув і не погодив. Зазначена обставина підтверджується листом першого заступника міського голови від 15.03.2017 р.(а.с.239 т.3) на запит суду.
Рішенням виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради № 699 від 12 червня 2014 року визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету від 12 травня 2011 року № 630 "Про погодження Положення про громадську раду при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради".
10.07.2014 р. виконавчим комітетом Кам'янець-Подільської міської ради прийнято рішення № 809, яким було визнано таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 18 квітня 2013 року № 550 "Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради".
25.12.2014 р. виконавчим комітетом Кам'янець-Подільської міської ради прийнято рішення № 1444 від 25 грудня 2014 року "Щодо ліквідації Громадської ради при виконавчому комітетові Кам'янець-Подільської міської ради".
Підставою для прийняття вказаних рішень, за поясненням відповідача, стало тривале непроведення засідань Громадської ради, фактичне припинення її роботи, наявність підстав для розпуску та відсутність у законодавстві механізму припинення діяльності. Окрім того, відповідачем, на виконання п.7 постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 3 листопада 2010 р. N 996 в редакції Постанови від 26.11.2014 року № 688 (дата набрання чинності - 06.12.2014 року) яким було передбачено припинення повноважень громадських рад при міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських, районних, районних у мм. Києві та Севастополі державних адміністраціях, утворених до 22 лютого 2014 року, було прийнято рішення №1444 від 25.12.2014 року щодо ліквідації Громадської ради та відповідні заходи для формування нового складу Громадської ради з врахуванням положень Порядку і Типового положення з врахуванням змін внесених в них постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. № 234.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 6 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).
Важливою ознакою демократичного устрою держави, складовою її конституційного ладу є місцеве самоврядування, яке визнається і гарантується на конституційному рівні та є однією із форм здійснення народовладдя (частина друга статті 5, стаття 7 Конституції України).
Конституційне призначення місцевого самоврядування полягає у праві територіальних громад як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (ради та їх виконавчі органи) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частини перша, третя статті 140 Основного Закону України).
Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Конституції України.
З аналізу вказаних конституційних положень зрозуміло, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владні повноваження і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Законом України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються Конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
Стаття 38 Конституції України надає громадянам право брати участь в управлінні державними справами. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина 2 статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування). Територіальні громади неодмінно являються частиною народу.
Згідно частини 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції на час звернення до суду з позовом) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Згідно з частиною 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
З наведених процесуальних норм Закону випливає, що судовому захисту підлягає лише порушене право. Так, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється.
В контексті наведених приписів Кодексу адміністративного судочинства України підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб'єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод, однак, обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є об'єктивна наявність відповідного порушеного права чи законного інтересу на момент звернення до суду.
При цьому слід зазначити, що неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення можливості чи неможливості реалізації її законного права та/або виникнення додаткового обов'язку.
За змістом частини першої статті 55 Конституції України, пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України №9-зп від 25 грудня 1997 року, будь-яка особа має право звернутись до суду, якщо її права порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.
Аналізуючи наведені норми закону, вбачається, що під час розгляду справи суд повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача, а також встановити обов'язок органу влади вчинити певну дію.
Право на місцеве самоврядування є одним із базових прав особистості або колективу жителів (членів відповідної територіальної спільноти, співтовариства) та визнається в будь-якій сучасній демократичній європейській державі.
Незважаючи на те, що національний законодавець конкретно не визнає права на захист місцевого самоврядування за колективом осіб (місцевими спільнотами, співтовариствами чи територіальною громадою або її членами), Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає органи та посадових осіб місцевого самоврядування як повноважних суб'єктів права на звернення до суду для захисту прав місцевого самоврядування. Разом із тим, незважаючи на те, що зазначений закон передбачає можливість захисту прав місцевого самоврядування з боку тільки таких суб'єктів - органів і посадових осіб місцевого самоврядування, це суто не заперечує можливості подачі до суду позову окремих громадян чи їх асоціацій (колективів), виходячи зі змісту положень частини другої статті 124 Конституції України, що закріплює юрисдикцію судів, яка поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Звертаючись до суду з позовом, ОСОБА_2 посилалась на те, що оскаржувані рішення виконкому міської ради вважає протиправними, оскільки вони прийняті з перевищенням повноважень і порушують її право, як члена територіальної громади, на участь в управлінні справами держави (народовладді).
Суд апеляційної інстанції, вирішуючи спір, дійшов висновку, що позивач має право на судовий захист у даній справі, з огляду на таке.
Характерними рисами сучасного українського суспільства є відсутність інформаційної відкритості, прозорості та підзвітності влади суспільству та низька ступінь поінформованості населення про можливість реалізації та захисту своїх прав. Органи публічної влади мало рахуються із громадськими інтересами, що призводить до зниження якості державних рішень, створює додаткові бар'єри в реалізації державної політики, веде до появи конфронтації між владою і громадськістю, позбавляючи державу партнерів у здійсненні політики динамічного розвитку України. Представники ж громадського сектору оцінюють владу як закриту, непрофесійну, непрозору, корумповану. Вони очікують від комунікацій з нею негайної публічної реакції, покарання винних, постійного доступу до керівників, які приймають рішення. Усе це можливо забезпечити лише шляхом застосування діалогових форм управління, зокрема у вигляді громадських рад, створюваних в якості консультативно-дорадчих органів при органах влади.
Позивач вважає, що в результаті протиправних рішень відповідача втрачена суспільна користь від виконання Громадською радою своїх соціальних функцій, а відтак, її право, як члена територіальної громади міста, на участь у владі, порушене.
Колегія суддів наголошує, що важливим фактором у вирішенні даного спору є те, що національне законодавство не містить жодного правового акту, яким би було врегульовано питання створення громадських рад органами місцевого самоврядування, їх функціонування та припинення діяльності. Правові акти, на яких базується створення Громадської ради при виконкомі Кам'янець-Подільської міської ради мають лише рекомендаційний характер і не є обов'язковими до виконання.
Право на справедливий суд, яке гарантоване п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), в практиці Європейського суду з прав людини (далі - Суд) розуміється у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін.
У свою чергу, одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata. Принцип правової визначеності є важливою складовою принципу верховенства права. У широкому розумінні принцип правової визначеності являє собою сукупність вимог до організації та функціонування правової системи з метою забезпечення стабільного правового положення людини шляхом вдосконалення процесів правотворчості та правозастосування.
У справі Стіл та інші проти Сполученого Королівства Суд вказує, що вимога Конвенції пункту 2 ст. 10 про те, що обмеження здійснення свободи вираження поглядів, яке має бути встановлене законом, є рівнозначною вимозі, передбаченій у пункті 1 ст. 5 про те, що будь-яке позбавлення свободи має бути законним. Суд наголошує: Конвенція вимагає, щоб усе право, чи то писане, чи неписане, було достатньо чітким, щоб дозволити громадянинові, якщо виникне потреба з належною порадою, передбачати певною мірою за певних обставин наслідки, які може спричинити певна дія. Вислови «законний» та «згідно з процедурою, встановленою законом», у пункті 1 ст. 5 зумовлюють не лише повне дотримання основних процесуальних норм внутрішньодержавного права, а й те, що будь-яке позбавлення свободи відповідає меті ст. 5 і не є свавільним.
У широкому розумінні принцип правової визначеності являє собою сукупність вимог до організації та функціонування правової системи з метою забезпечення перш за все стабільного правового становища індивіда шляхом вдосконалення процесів правотворчості та правозастосування.
При цьому, апеляційний суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.
Отже, прийняття відповідачем оскаржуваних рішень за відсутності відповідної законодавчої влади, зумовлює непередбачувані наслідки, а відтак, порушує принцип правової визначеності.
Що стосується прийнятих відповідачем рішень про втрату чинності попередніх, то колегія суддів звертає увагу на наступне.
Теорія правозастосування має наукові напрацювання із питань закінчення дії нормативно-правового акта, і констатує, що «втрата чинності», «припинення дії», «скасування» хоч і є взаємопов'язаними поняттями, проте позначають самостійні та різнопорядкові правові явища.
Під втратою чинності нормативно-правового акта необхідно розуміти передбачений правовими приписами момент закінчення дії нормативно-правового акта, що є наслідком настання передбачених у законодавстві обставин.
Такими обставинами можуть бути: скасування нормативно-правового акта (його частини); визнання нормативно-правового акта недійсним (неконституційним, незаконним); завершення дії тимчасового нормативно-правового акта (настання передбаченої у ньому дати або невідкладної обставини).
У даній справі, станом на червень-липень 2014 року оскаржувані рішення свого значення не втратили, правовідносини, які регулювались цими правовими актами, не зникли, нові нормативно-правові акти, які б врегульовували відповідні правовідносини, не прийняті.
Відтак, відповідач не мав правових підстав для прийняття рішень № 699 від 12 червня 2014 року "Про визнання таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету від 12 травня 2011 року № 630 "Про погодження Положення про громадську раду при виконавчому комітетові Кам'янець-Подільської міської ради" та № 809 від 10 липня 2014 року "Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 18 квітня 2013 року № 550 "Про затвердження складу Громадської ради при виконавчому комітеті Кам'янець-Подільської міської ради".
Що стосується рішення № 1444 від 25 грудня 2014 року "Щодо ліквідації Громадської ради при виконавчому комітетові Кам'янець-Подільської міської ради", то суд апеляційної інстанції погоджується з доводами позивача про перевищення відповідачем повноважень при прийнятті цього рішення.
Як вже звертав увагу апеляційний суд, національним законодавством питання діяльності громадських рад, створених органами місцевого самоврядування, не врегульовано. Постанова Кабінету Міністрів України № 688 від 26.11.2014 про припинення повноваження громадських рад утворених до 22 лютого 2014 року на діяльність громадських рад при органах місцевого самоврядування не поширюється.
Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 р. суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Частиною 2 статті 6 КАС України визначено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
У справі «Афанасьев проти України» (Afanasyev v. Ukraine, №38722/02, рішення від 5 квітня 2005 року) ЄСПЛ наголосив, що «стаття 13 Конвенції гарантує доступність на національному рівні засобу захисту, здатного втілити в життя сутність прав та свобод за Конвенцією, у якому б вигляді вони не забезпечувались у національній правовій системі» (§75).
У справі «ОСОБА_3 проти України» (Yuriy Nikolayevich Ivanov v. Ukraine, №40450/04) ЄСПЛ уточнив: «Зміст зобов'язань Договірних держав за статтею 13 Конвенції залежить від характеру поданої заявником скарги; "ефективність" "засобу юридичного захисту" у значенні цієї статті не залежить від визначеності сприятливого для заявника результату. Водночас засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути "ефективним" як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством» (§64).
З урахуванням викладеного, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про протиправність оскаржуваних рішень і обґрунтовано задовольнив в цій частині позов.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно визначив момент, з якого слід обчислювати строк звернення до суду з даним позовом.
Так, у відповідності до ч. 3 ст. 99 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з даним позовом, для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Зазначена норма права вказує на те, що за загальним правилом строк звернення до суду розпочинається з моменту, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Поняття поважних причин пропуску процесуальних строків є оціночним, а його вирішення покладається на розсуд судді, суду.
Поважними причинами пропуску процесуального строку визнаються обставини, які не залежать від волі заінтересованої особи і перешкодили їй виконати процесуальні дії у межах встановленого законом проміжку часу. До їх числа відносяться обставини непереборної сили та обставини, які об'єктивно унеможливлюють вчинення процесуальної дії у встановлений строк. Вказані обставини підлягають підтвердженню шляхом подання відповідних документів або їх копій.
Як встановлено, до суду позивач звернулась 01 квітня 2016 року, оскаржуючи рішення відповідача, прийняті в червні, липні, грудні 2014 року. Звертаючись до суду з позовом, ОСОБА_2 посилалась на те, що про прийняття вказаних рішень їй стало відомо в лютому 2016 року.
Перевіривши обставини пропущення строку звернення до суду, суд першої інстанціях дійшов обґрунтованого висновку про те, що позивач про порушення свого права дізналась пізніше, а оскільки відповідач не спростував надані докази, суд обґрунтовано віддав перевагу суб'єктивному моменту.
Таким чином, враховуючи викладені обставини та оцінивши докази у їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що в даному випадку наявні достатні та необхідні правові підстави для задоволення даного адміністративного позову і відповідачем, який є суб'єктом владних повноважень, всупереч вимогам ч. 2 ст. 77 КАС України, не доведено зворотного.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції та не дають підстав вважати, що судом при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, та норми процесуального права.
Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а оскаржувану постанову суду першої інстанції необхідно залишити без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу виконавчого комітету Кам'янець-Подільської міської ради залишити без задоволення, а рішення Кам'янець-Подільського міськрайонного суду Хмельницької області від 21 травня 2018 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом 30 днів з урахуванням положень ст.ст.328, 329 КАС України безпосередньо до Верховного Суду.
Постанова суду складена в повному обсязі 27 листопада 2018 року.
Головуючий Франовська К.С.
Судді Кузьменко Л.В. Іваненко Т.В.