Справа № 826/2598/18 Суддя (судді) першої інстанції: Шрамко Ю.Т.
20 листопада 2018 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого Ісаєнко Ю.А.,
суддів: Мельничука В.П., Земляної Г.В.,
за участю:
секретаря Левченка А.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.05.2018 у справі за адміністративним позовом Товариства обмеженою відповідальністю "Виробниче підприємство "Євротехнології" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві про визнання протиправними та скасування припису та постанов,
Товариство з обмеженою відповідальністю "Виробниче підприємство "Євротехнології" звернулось до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві про визнання протиправними та скасування припису та постанов.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.05.2018 позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано: припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, складений 05.10.2017 відносно Товариства обмеженою відповідальністю "Виробниче підприємство "Євротехнології", та постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17.10.2017: №122/17/10/26-7/1710/02/6, №126/17/10/26-11/1710/02/6 та №121/17/10/26-6/1710/02/6.
Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Державною архітектурно-будівельною інспекцією України подано апеляційну скаргу з підстав неповного з'ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для справи, та порушення норм матеріального та процесуального права, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
Доводи апелянта, зокрема, обґрунтовані тим, що судом першої інстанції не було враховано всіх доводів при розгляді справи, та не взято до уваги встановлені посадовими особами Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Представник апелянта в судовому засіданні наполягав на задоволенні вимог апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції просив скасувати, а в задоволенні позову відмовити повністю.
Представник позивача в судовому засіданні заперечив проти задоволення вимог апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції просив залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, сторони, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 08.08.2017 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві у зв'язку із встановленням за результатами позапланової перевірки, проведеної на об'єкті "Будівництво житлового будинку на вул. Драгомирова, 4-Б у Печерському районі м. Києва", що генеральним підрядником - ТОВ "ВП "Євротехнології" будівельні роботи ведуться з порушенням будівельних норм, а саме, на тимчасовій огорожі на будівельному майданчику відсутній навісний козирок, в ліфтових шахтах не змонтовано захисні настили, проїзди, проходи на будівельному майданчику захаращенні та є ковзкими; не усі небезпечні зони огороджені; внутрішні автомобільні шляхи на будівельному майданчику не обладнані відповідними дорожніми знаками, що є порушенням п.п. 6.2.1, 6.2.19, 6.1.9, 6.2.2, 6.2.7, 8.1.4 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення", та складено відносно позивача приписи:
1) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалось усунути встановлені порушення до 08.09.2017;
2) про зупинення підготовчих та будівельних робіт, яким вимагалось зупинити будівельні роботи з 08.08.2017 до усунення порушень.
03.10.2017 Департаментом прийнято наказ №299, яким вирішено провести позапланову перевірку ТОВ "ВП "Євротехнології" на Об'єкті будівництва, предмет перевірки - перевірка виконання вимог приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 08.08.2017.
На виконання зазначеного наказу, 05.10.2017 Департаментом проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання підрядником (позивачем) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на Об'єкті будівництва, за результатами якої складено Акт б/н, яким встановлено порушення позивачем:
1) п.п. 6.2.1, 6.2.19, 6.1.9, 6.2.2 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення", а саме, генеральним підрядником не виконано вимог будівельних норм: на тимчасовій огорожі на будівельному майданчику відсутній навісний козирок; в ліфтових шахтах не змонтовано захисні настили; проїзди, проходи на будівельному майданчику захаращенні; не огороджено усі небезпечні зони;
2) пп. "а" п. 3 ч. 3 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року №3038-VI, (далі - Закон №3038-VI), а саме, генеральним підрядником не виконано вимоги припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 08 серпня 2017 року, а саме, вказані у приписі порушення усунуті не в повному обсязі;
3) пп. "б" п. 3 ч. 3 ст. 41 Закону №3038-VI, а саме, генеральним підрядником не виконано вимоги припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 08 серпня 2016 року, а саме, будівельні роботи продовжують виконуватись з порушенням будівельних норм;
4) п. 3 ч. 1 ст. 34, ч. 1 ст. 37 Закону №3038-VI, а саме, на Об'єкті будівництва виконуються будівельні роботи без дозволу на їх виконання.
В результаті виявлених порушень, 05.10.2017 видано оскаржуваний припис, яким з метою усунення виявлених порушень вимагалось зупинити будівельні роботи з 05.10.2017, а також складено відносно позивача відповідні протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
17.10.2017 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві прийнято:
- постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №121/17/10/26-6/1710/02/6, якою ТОВ "ВП "Євротехнології" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 4 ч. 3 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14.10.1994 №208/94-ВР, та накладено штраф у розмірі 1 515 600,00 грн.;
- постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №122/17/10/26-7/1710/02/6, якою ТОВ "ВП "Євротехнології" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 1 ч. 6 ст. 2 Закону №208/94-ВР, та накладено на позивача штраф у розмірі 168 400,00 грн.;
- постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №126/17/10/26-11/1710/02/6, якою ТОВ "ВП "Євротехнології" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 8 ч. 3 ст. 2 Закону №208/94-ВР, та накладено штраф у розмірі 151 560,00 грн.
Не погоджуючись із зазначеними діями та рішеннями відповідача, позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
Суд першої інстанції задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що контролюючим органом, як суб'єктом владних повноважень не доведено належними та допустимими доказами допущення порушень ТОВ "ВП "Євротехнології" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності при здійсненні будівництва житлового будинку на вул. Драгомирова, 4-Б у Печерському районі м. Києва.
Колегія суддів не погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Приписами ч.ч. 1-3 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" №3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема:
- складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
- у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт;
- проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
Відповідно до п. 11 Порядку №553, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право:
1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню;
2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
3) у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов'язкові для виконання приписи щодо:
усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, будівельним нормам, стандартам і правилам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без набуття права на їх виконання, підлягають зупиненню до усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомок, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;
5) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам стандартів, норм і правил згідно із законодавством;
6) підпункт 6 пункту 11 виключено
7) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;
8) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Забороняється витребовувати у суб'єктів містобудування інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;
9) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;
10) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію;
11) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки.
Посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю забороняється вимагати інформацію та документи, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю.
Суд першої інстанції вказав, що відповідачами не надано суду підтвердження наявності з боку ТОВ "ВП "Євротехнології" порушень (фото фіксацію порушень) п.п. 6.2.1, 6.2.19, 6.1.9, 6.2.2 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення", пп.пп. "а", "б" п. 3 ч. 3 ст. 41 Закону №3038-VI, а також ч. 8 ст. 39 Закону №3038-VI та п. 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №461, - використання об'єкту, який не був введений в експлуатацію - на першому поверсі житлового будинку розміщено працюючий відділ продажу. А також вказано, що відповідач посилається на залучену до матеріалів справи фото фіксацію порушень вимог п.п. 6.2.1, 6.2.19, 6.1.9, 6.2.2 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення", проте на фотографіях, не зазначено дати, коли було зроблено ці фотографії.
Так, наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України "Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" від 15 травня 2012 року №240 затверджено форму протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яка передбачає зазначення у протоколі в якості додатків тих матеріалів, що були зібрані в ході заходу контролю.
Позивач вказує, що відсутність фото фіксації порушень саме в протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та ставить під сумнів достовірність фактів, які така фото фіксація може підтвердити.
Між тим, приписами ст. 72 КАС України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Згідно з ч.ч. 1, 4 ст. 73, ч. 2 ст. 74 КАС України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.
Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.
В контексті наведеного, суд апеляційної інстанції критично оцінює зазначені вище доводи суду першої інстанції, оскільки позивачем не спростовано того, що надані контролюючим органом фото з виявленими порушеннями було зроблено на зазначеному об'єкті будівництва по вул. Драгомирова, 4-Б у Печерському районі м. Києва, й не спростовано того, що такі докази безпосередньо вказують на допущення зазначених порушень під час будівництва.
Крім того, Товариством з обмеженою відповідальністю "Виробниче підприємство "Євротехнології" під час апеляційного розгляду не доведено факт відсутності зображених на фото порушень та не вказано, що останнім вжито заходи щодо їх усунення. Так, позивачем лише вказано про відсутність інформації про дату фотозйомки, та вказано на невідповідність фотографій вимогам ст.ст. 73 - 76 КАС України.
Колегія суддів вказує на те, що матеріалами справи та поясненнями представника апелянта підтверджуються доводи щодо допущення порушень п.п. 6.2.1, 6.2.19, 6.1.9, 6.2.2 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці і промислова безпека в будівництві. Основні положення", що позивачем у встановленому порядку не спростовано.
Згідно з п. 1 ч. 6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу невиконання приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - у розмірі п'ятнадцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб; зупинення підготовчих та будівельних робіт - у розмірі п'ятдесяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Згідно з п. 1 ч. 6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п'яти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
Враховуючи викладене, дії контролюючого органу за наслідками проведення перевірки відповідають положенням чинного законодавства у сфері містобудівної діяльності.
В частині доводів Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробниче підприємство "Євротехнології" щодо наявності дозволу на виконання будівельних робіт з посиланням на справу № 826/14014/17, то апелянтом вірно вказано, що дана справа не стосується саме ТОВ "Виробниче підприємство "Євротехнології", оскільки позивачем у справі № 826/14014/17 є ТОВ "Сантанна", а предметом спору - рішення від 21.07.2017 №157 про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт №0480-11ч/Т від 20.06.2008 року «Будівництво житлового будинку за адресою: вул. Драгомирова, 4-Б. у Печерському районі міста Києва», де замовником виступає також TOB «Сантанна».
Колегія суддів наголошує на тому, що матеріали справи не містять документів чи інших доказів про усунення чи не допущення позивачем порушень, які стали підставою для винесення Державною архітектурно-будівельною інспекцією України припису про зупинення підготовчих та будівельних робіт, складеного 05.10.2017, та постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17.10.2017: №122/17/10/26-7/1710/02/6, №126/17/10/26-11/1710/02/6 та №121/17/10/26-6/1710/02/6, а наявні докази, надані контролюючим органом, свідчать про встановлення таких порушень та, на переконання колегії суддів, відповідають вимогам, передбаченим ст.ст. 73 - 76 КАС України, а відтак, у встановленому порядку підтверджують правову позицію контролюючого органу.
Отже, з урахуванням встановлених обставин та матеріалів справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що позовні вимоги Товариства обмеженою відповідальністю "Виробниче підприємство "Євротехнології" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві є необґрунтованими, та такими, що неправомірно задоволені судом першої інстанції.
Відповідно до ст.ст. 9, 77 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. На виконання зазначених положень, відповідачі як суб'єкти владних повноважень, належно обґрунтували свою правову позицію та у встановленому порядку довели правомірність своїх дій та рішень при виконанні покладених на них функцій у сфері містобудівної діяльності.
Колегія суддів також зазначає, що згідно п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
За змістом частини першої статті 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи та неправильно застосовано норми матеріального права, то оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а позов залишенню без задоволення.
Керуючись статтями 242, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,
Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.05.2018 - скасувати, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову - відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
(Постанову у повному обсязі складено 26.11.2018)
Головуючий суддя Ю.А. Ісаєнко
Суддя Г.В. Земляна
Суддя В.П. Мельничук