П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
22 листопада 2018 р.м. ОдесаСправа № 815/1582/18
Категорія: 2.1 Головуючий в 1 інстанції: Вовченко О. А.
П'ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
Головуючого судді - Єщенка О.В.
суддів - Димерлія О.О.
- Коваля М.П.
За участю: секретаря - Пальоної І.М.
апелянта - ОСОБА_2
представника відповідачів - Афанасьєвої І.Г. (довіреність від 28.12.2017 року)
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року по справі за позовом ОСОБА_2 до прокурора Одеської області державного радника юстиції 3 класу Жученко Олега Дем'яновича, заступника прокурора Одеської області старшого радника юстиції Горностаєвої Тетяни Вікторівни про визнання протиправними дій,-
ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати протиправними дії прокурора Одеської області державного радника юстиції 3 класу Жученка Олега Дем'яновича, які полягають у неналежному виконанні ним персональних обов'язків керівника регіональної прокуратури, всупереч засадам верховенства права, в частині затвердження Регламенту прокуратури Одеської області, пункт 1.26. якого надає протиправні повноваження першому заступнику або заступникам прокурора області підписувати довіреності прокурорам на представництво у судах службових осіб прокуратури, які виступають як сторони, треті особи або суб'єкти оскарження; зобов'язати прокурора Одеської області державного радника юстиції 3 класу Жученка Олега Дем'яновича вилучити з пункту 1.26. Регламенту прокуратури Одеської області слова «її службові особи виступають як сторони, треті особи або суб'єкти оскарження»; визнати протиправними дії заступника прокурора Одеської області старшого радника юстиції Горностаєвої Тетяни Вікторівни, які полягають у протиправному перевищенні повноважень, визначених пунктом 1.26. Регламенту прокуратури Одеської області при наданні довіреності від 28.12.2017року №05/2-1306вих17 на ім'я посадової особи прокуратури Одеської області представляти у судах прокуратури та усіх прокурорів Одеської, Миколаївської та Херсонської областей та зобов'язати заступника прокурора Одеської області старшого радника юстиції Горностаєву Тетяну Вікторівну відкликати довіреність від 28.12.2017 року №05/2-1306вих17.
В обґрунтування позову зазначено, що положення Регламенту прокуратури Одеської області в частині визначення наявності у прокурора та його заступників повноважень на підписання довіреності у справах, де зокрема виступають посадові і службові особи прокуратури, суперечить загальним засадам цивільного законодавства, спеціального законодавства про прокуратуру та впливають на право позивача на належний розгляд у визначений строк іншої адміністративної справи. Оскільки Жученко О.Д. як керівник прокуратури не здійснив належну організацію роботи органу, у тому числі щодо представництва у судах, а видача заступником прокурора Горностаєвою Т.В. на підставі неправомірних положень Регламенту довіреності іншій посадовій особі на його представництво в суді свідчить про перевищення повноважень та не ґрунтується на законі, позивач вимушений звернутись до суду із цим позовом з метою захисту своїх прав та інтересів на всебічний, безсторонній і у розумний строк розгляд адміністративної справи.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
В апеляційній скарзі ОСОБА_2, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нове про задоволення позову у повному обсязі.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, наказом прокурора Одеської області від 12.09.2016 року №406 затверджено Регламент прокуратури Одеської області.
Зокрема, пунктом 1.26. розділу 1 Регламенту визначено, що перший заступник або заступники прокурора області згідно з розподілом обов'язків є повноважними особами для підписання довіреностей, позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг, заяв про перегляд судових рішень у зв'язку з нововиявленими обставинами та Верховним Судом України у справах, де Генеральна прокуратура України, її службові особи виступають як сторони, треті особи або суб'єкти оскарження.
28.17.2017 року заступником прокурора Одеської області Т.Горностаєвою на ім'я прокурора відділу забезпечення представництва в суді управління представника інтересів громадянина або держави в суді прокуратури Одеської області ОСОБА_6 видано довіреність №05/2-1306вих17, строком до 31.12.2018 року.
Разом з цим, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року відкрито провадження по справі №815/970/18 за адміністративним позовом ОСОБА_2 до прокурора Одеської області державного радника юстиції 3 класу Жученко Олега Дем'яновича про визнання протиправною бездіяльності щодо невиконання персональних обов'язків керівника регіональної прокуратури в частині організації діяльності регіональної прокуратури згідно ч. 1 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» щодо ненадання слідчому судді матеріалів кримінального провадження та неявки прокурора до суду шість разів протягом чотирьох місяців.
З огляду на те, що представництво відповідача у вказаній справі здійснює особа, уповноважена вищенаведеною довіреністю на підставі протиправних положень Регламенту прокуратури Одеської області, що вплинуло на належний і розумний строк вирішення спору та порушило процесуальні права позивача як учасника процесу, ОСОБА_2 вимушений звернутись до суду із цим позовом та ставити питання про протиправність дій прокурора та його заступника, що полягають у неналежному забезпеченні організації роботи органу, перевищенні відповідних повноважень із їх зобов'язанням вчинити певні дії на приведення організаційного документа у відповідність до чинного законодавства та відкликання неправомірно виданої довіреності.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що, оскільки матеріалами справи не підтверджено факт порушення прав чи законних інтересів позивача положеннями, врегульованими внутрішньо організаційним документом органу прокуратури, обставин для задоволення адміністративного позову не вбачається.
Колегія суддів висновки суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову вважає правильними, з огляду на наступне.
Повноваження керівника регіональної прокуратури визначені статтею 11 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VII.
Зокрема, відповідно до п.п. 2, 4 ч. 1 вказаної статті Закону України від 14.10.2014 року №1697-VII керівник регіональної прокуратури організовує діяльність регіональної прокуратури; затверджує акти з питань, що стосуються організації діяльності регіональної прокуратури.
Згідно із п. 7 Наказу Генерального прокурора України від 26.12.2011 року №1гн «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України» (в редакції, чинній на момент прийняття регламенту) передбачено організацію, засади і порядок роботи Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня та прокуратур міст з районним поділом визначати регламентами.
У регламентах, зокрема, прокуратур обласного рівня встановлювати процедуру і методи управлінської діяльності, зокрема з питань розподілу повноважень між керівниками різного рівня, роботи структурних підрозділів та їх взаємодії, підготовки і проходження документів, прийняття управлінських актів, планування роботи, виїздів до підпорядкованих прокуратур, підготовки та проведення засідань колегії і нарад, здійснення контролю виконання, аналітичної та методичної роботи, вивчення і впровадження позитивного досвіду.
У регламентах прокуратур міст з районним поділом визначати процедуру і методи управлінської діяльності організаційний порядок підготовки і проходження документів, прийняття управлінських актів, планування роботи, координації діяльності правоохоронних органів, здійснення взаємодії з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у боротьбі зі злочинністю, проведення перевірок у прокуратурах районів у місті та надання їм практичної допомоги, підготовки та проведення нарад, здійснення контролю виконання, аналітичної роботи, вивчення і впровадження позитивного досвіду.
Регламенти, зокрема, прокуратур обласного рівня розробляти організаційно-контрольним підрозділам з урахуванням пропозицій інших структурних підрозділів, а прокуратур міст з районним поділом - старшим прокурорам прокуратур міст, відповідальним за здійснення організаційного забезпечення управлінських заходів, та затверджувати наказами керівників.
Підпунктами 11.1, 11.2, п. 11 наказу Генерального прокурора України від 19.01.2017 року №15 «Про основні засади організації роботи в органах прокуратури України» передбачено важливі процедурні питання організації та порядку роботи Генеральної прокуратури України і регіональних прокуратур визначати регламентами. Регламент Генеральної прокуратури України брати за основу щодо організації діяльності регіональних прокуратур.
Регламенти розробляти підрозділам організаційного забезпечення з урахуванням пропозицій інших самостійних структурних підрозділів та затверджувати наказами Генерального прокурора, керівників регіональних прокуратур.
У регламентах встановлювати основні засади, порядок і методи управлінської діяльності, зокрема з питань розподілу повноважень між керівниками різного рівня, роботи структурних підрозділів та їх взаємодії, підготовки і розгляду документів, прийняття організаційно-розпорядчих актів, планування роботи, виїздів до прокуратур, виклику керівників та працівників прокуратур до прокуратур вищого рівня, підготовки та проведення нарад, контролю виконання, аналітичної та методичної роботи.
Аналіз наведених правових норм показав, що внутрішньо-організаційна діяльність органу прокуратури визначається регламентом органу, положення якого поширюються на відповідних посадових і службових осіб органу прокуратури.
Таким чином, регламент органу прокуратури є внутрішнім локальним актом, який регулює організацію діяльності органу, приймається з метою удосконалення організації і забезпечення належної роботи органу.
Водночас, позивач, звертаючись до суду із цим позовом, не посилається на наявність у нього перешкод у вчиненні певних дій чи реалізації певних прав як посадова чи службова особа у зв'язку із помилковими положеннями Регламенту прокуратури Одеської області, затвердженого наказом прокурора Одеської області від 12.09.2016 року №406.
Разом з цим, фактично спір у цій справі виник у зв'язку із незгодою позивача із забезпеченням учасника процесу в іншій адміністративній справі повноваженнями на представництво прокурора Одеської області державного радника юстиції 3 класу Жученко Олега Дем'яновича на підставі довіреності від 28.12.2017 року №05/2-1306вих17, що вливає на всебічний, безсторонній і розгляд у розумний строк судової справи.
Водночас, колегія суддів враховує, що порядок перевірки адміністративним судом повноважень осіб на участь у відповідній справі врегульована ст. 202 КАС України, а отже і питання щодо допущення участі певної особи покладається на суд, який розглядає справу.
Отже, правомірність повноважень осіб на участь в адміністративній справі не вирішується шляхом звернення до суду з окремим позовом.
На думку колегії суддів, судом першої інстанції під час вирішення спору у цій справі надано вірну правову оцінку адміністративному процесуальному законодавству, вказавши на те, що захисту в адміністративному суді підлягають лише порушені права та інтереси особи певними діями, бездіяльністю чи рішеннями суб'єкта владних повноважень або його посадовою особою, що відповідає положенням ст. 2 КАС України.
Відсутність порушеного права та інтересу особи у сфері публічно-правових відносинах у розумінні вказаних правил процесуального законодавства позбавляє адміністративний суд вжити відповідних заходів їх захисту.
За таких обставин, оскільки оспорювані за цим позовом дії, певні положення рішення посадових осіб органу прокуратури не порушують права та інтереси позивача у розумінні вказаних правил адміністративного процесуального законодавства, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції з урахуванням належної оцінки обставин справи та правильного застосування норм законодавства, дійшов вірного висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову.
З огляду на наведене, оскільки висновки суду відповідають нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, та обставинам справи, а доводи апеляційної скарги цих висновків не спростовують, колегія суддів приходить до висновку, що судове рішення відповідно до вимог ст. 316 КАС України підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст.ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.
Повний текст постанови складено та підписано 27.11.2018 року.
Головуючий-суддя: О.В. Єщенко
Судді: О.О. Димерлій
М.П. Коваль