21 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 409/5363/12
Провадження № 11-670апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року (у складі колегії суддів Гімона М. М., Чумака С. Ю., Юрко І. В.) у справі № 409/5363/12 за позовом Гаражно-будівельного кооперативу «Лівобережний-2» (далі - ГБК «Лівобережний-2») та ОСОБА_3 до Дніпродзержинської міської ради Дніпропетровської області (далі - Дніпродзержинська міськрада), третя
особа - Департамент комунальної власності та земельних відносин Дніпродзержинської міськради, про визнання протиправним і скасування рішення,
У липні 2012 року ГБК «Лівобережний-2» та ОСОБА_3 звернулися до Дніпровського районного суду м. Дзержинська Дніпропетровської області з позовом до Дніпродзержинської міськради, третя
особа - Департамент комунальної власності та земельних відносин Дніпродзержинської міськради, у якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Дніпродзержинської міськради від 28 вересня 2009 року
№ 782-42/V у частині надання згоди на безоплатну передачу фізичним особам, які не є членами ГБК «Лівобережний-2», земельних ділянок у АДРЕСА_1, у приватну власність для будівництва гаражів № 1А, 2А, 5А, 6А, 7А, 8А, 9А, 10А, 11А, 12А, 13А, 14А, 15А, 16А, 17А, 18А, 19А, 20А, 21А, 24А, 25А, 28А, 29А, 32А, 33А.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваним рішенням Дніпродзержинської міськради виділено у власність фізичним особам земельні ділянки, які до цього були виділено у власність позивачу, тобто рішення органу місцевого самоврядування порушує право позивача на земельну ділянку.
Дніпровський районний суд м. Дзержинська Дніпропетровської області постановою від 16 січня 2015 року позов задовольнив. Визнав рішення Дніпродзержинської міськради від 28 вересня 2009 року № 782-42/V протиправним і скасував їх у частині надання згоди на безкоштовну передачу у приватну власність фізичним особам, які не є членами ГБК «Лівобережний-2», земельних ділянок за адресою: АДРЕСА_1, для будівництва (фактичного розміщення) гаражів № 1А, 2А, 5А, 6А, 7А, 8А, 9А, 10А, 11А, 12А, 13А, 14А, 15А, 16А, 17А, 18А, 19А, 20А, 21А, 24А, 25А, 28А, 29А, 32А, 33А.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваним рішенням Дніпродзержинської міськради № 782-42/V від 28 вересня 2009 року фізичним особам, які не є членами ГБК «Лівобережний-2», неправомірно було передано у власність ті самі земельні ділянки, які попереднім рішенням № 777-42/V були передані у власність та користування ГБК «Лівобережний-2», який, зокрема, сплачує податки за цю землю.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 30 вересня 2015 року скасував постанову суду першої інстанції та закрив провадження в цій справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на момент постановлення вказаної ухвали), оскільки спір у справі не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів.
У жовтні 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить скасувати судове рішення апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції, оскільки вважає, що за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 23 листопада 2015 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»
(далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 05 червня 2018 року передав вказану вище справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судове рішення з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
З установлених судами фактичних обставин справи вбачається, що рішенням Дніпродзержинської міськради № 777-42/V від 28 вересня 2009 року ГБК «Лівобережний-2» надано у власність та у користування на умовах оренди земельні ділянки несільськогосподарського призначення загальною площею 2,5157 га за адресою: АДРЕСА_1 для розміщення гаражів і будівництва приміщень торгівлі та побуту.
Рішенням Дніпродзержинської міськради № 782-42/V від 28 вересня 2009 року фізичним особам - громадянам м. Дніпродзержинська (згідно з переліком) надано згоду на безкоштовну передачу у власність та на умовах оренди земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд, будівництва гаражів та ведення садівництва.
Зокрема, згідно з додатком до рішення Дніпродзержинської міськради № 782-42/V від 28 вересня 2009 року громадянам м. Дніпродзержинська, зазначеним у переліку, надано у власність земельні ділянки (розміром по 0,0100 га), що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1, для будівництва гаражів № 1А, 2А, 5А, 6А, 7А, 8А, 9А, 10А, 11А, 12А, 13А, 14А, 15А, 16А, 17А, 18А, 19А, 20А, 21А, 24А, 25А, 28А, 29А, 32А, 33А.
Як убачається з матеріалів справи, на земельні ділянки, які надані фізичним особам - громадянам м. Дніпродзержинська під будівництво гаражів № 6А, 8А, 9А, 10А, 11А, 12А, 17А і які знаходяться за адресою: АДРЕСА_1, видано державні акти на право власності з цільовим призначенням «для будівництва індивідуального гаража».
За твердженням позивачів указані земельні ділянки фактично є частиною тієї земельної ділянки, яку рішенням Дніпродзержинської міськради № 777-42/V від 28 вересня 2009 року виділено у власність ГБК «Лівобережний-2», тому спірним рішенням порушуються права позивачів на їх земельну ділянку.
Вважаючи рішення Дніпродзержинської міськради № 782-42/V від 28 вересня 2009 рокупротиправним і таким, що порушує права та інтереси
ГБК «Лівобережний-2», позивачі звернулися до суду з відповідним адміністративним позовом.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України у редакції, чинній на час розгляду справи судами).
Разом з тим відповідно до ч. 2 ст. 4. п.1 ч. 2 ст. 17 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Зокрема, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України в указаній редакції).
Наведені норми узгоджуються з положеннями ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судами попередніх інстанцій належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких була перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
При цьому неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Як установлено матеріалами справи, позивачі звернулися до адміністративного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, яким фізичним особам передано у власність земельні ділянки для будівництва індивідуальних гаражів, які, на думку позивачів, належать на праві власності та користування саме ГБК «Лівобережний-2».
Таким чином, спір у справі, що розглядається, стосується права власності фізичних осіб на земельні ділянки, яке підтверджується державними актами, тобто цивільного права, а тому правовідносини, що виникли між сторонами, повинні розглядатися за правилами Цивільного процесуального кодексу України
(далі - ЦПК України).
При тому, в разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після своєї реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися не в порядку адміністративної юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
Аналіз зазначених обставин справи дає підстави Великій Палаті Верховного Суду дійти висновку, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, а стосується захисту їх приватних інтересів.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України(у редакції, чинній на час розгляду справи судами) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Пунктом 10 ч. 1 ст. 16 ЦК України передбачено, що одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно ст. 391 ЦК Українивласник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном.
Положеннями ст. 152 Земельного кодексу України визначено, що власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків. Зокрема, захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.
За ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
З огляду на наведене та ураховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зазначена категорія спору не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі є обґрунтованим, оскільки цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також захисту приватного права позивача як власника земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 червня 2018 року № 826/631/15.
За вимогами п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судове
рішення - без змін, якщо визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду
Касаційну скаргуОСОБА_3 залишити без задоволення, а ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2015 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І. В. Саприкіна
Судді:
Н. О. Антонюк С. В. Бакуліна В. В. Британчук Д. А. Гудима В. І. Данішевська О. С. Золотніков О. Р. Кібенко В. С Князєв Л. М. Лобойко Н. П. Лященко О. Б. Прокопенко Л. І. Рогач О. М. Ситнік О. С. Ткачук В. Ю. Уркевич