21 листопада 2018 року
м. Київ
Справа № 923/1174/16
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.
за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.
учасники справи:
керівник Херсонської місцевої прокуратури
від прокуратури - не з'явився,
позивач - Херсонська міська рада
представник позивача - не з'явився,
відповідачі - (1) Департамент містобудування та землекористування Херсонської міської ради, (2) Фізична особа - підприємець Жураківська Олена Василівна
представник відповідача 1 - не з'явився,
представник відповідача 2 - не з'явився
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області
на постанову Одеського апеляційного господарського суду у складі Разюк Г.П. - головуючого, Діброви Г.І., Ярош А.І. від 07 серпня 2018 року та рішення Господарського суду Херсонської області у складі Немченко Л.М. від 25 квітня 2018 року
Історія справи
Суть спору
1. У листопаді 2016 року прокурор - керівник Херсонської місцевої прокуратури звернувся до місцевого господарського суду з позовом в інтересах держави в особі Херсонської міської ради до Департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради та до Фізичної особи - підприємця Філатової Катерини Ігорівни у якому просив:
1.1. анулювати паспорт прив'язки тимчасової споруди - зупиночного комплексу з торгівельними павільйонами по вул. Комкова в районі будинку № 75 в м. Херсоні, загальною площею 193,76 кв.м., виданого Управлінням містобудування та архітектури Херсонської міської ради 03 червня 2016 року (із змінами від 16 серпня 2016 року № 348) Фізичній особі - підприємцю Філатовій Катерині Ігорівні, за реєстраційним № 114-10771-22;
1.2. зобов'язати Фізичну особу - підприємця Філатову Катерину Ігорівну звільнити земельну ділянку площею 193, 76 кв.м., вартістю 364 182 грн., розташовану по вул. Комкова в районі будинку № 75 у м. Херсоні шляхом демонтажу тимчасової споруди - зупиночного комплексу з торгівельними павільйонами.
2. Позовні вимоги мотивовані порушенням відповідачами приписів Земельного кодексу України, Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244 (далі - Порядок № 244) та порушення прав територіальної громади м. Херсона, як власника земельної ділянки, оскільки у Фізичної особи-підприємця Філатової Катерини Ігорівни відсутні документи на користування займаною земельною ділянкою.
Хронологія розгляду та короткий зміст оскаржуваних судових рішень, прийнятих судами першої та апеляційної інстанцій
3. Справа розглядалася судами неодноразово.
4. Рішенням Господарського суду Херсонської області від 13 лютого 2017 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного господарського суду від 21 червня 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
5. Постановою Вищого господарського суду України від 26 жовтня 2017 року рішення судів попередніх інстанцій скасовано, а справу передано на новий розгляд до місцевого господарського суду.
6. Під час нового розгляду справи господарським судом першої інстанції проведено заміну первісного відповідача з Фізичної особи-підприємця Філатової Катерини Ігорівни на Фізичну особу-підприємця Жураківську Олену Василівну.
6.1. Вказана вище заміна викликана тим, що 11 квітня 2017 року було внесено зміни до паспорту прив'язки тимчасової споруди від 03 червня 2016 року № 9, внаслідок чого замовником визначено Фізичну особу-підприємця Жураківську Олену Василівну; термін дії зазначеного паспорта продовжено до 11 липня 2018 року.
7. Рішенням Господарського суду Херсонської області від 25 квітня 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного господарського суду від 07 серпня 2018 року у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.
8. Судові рішення мотивовані тим, що чинне законодавство не містить вимог щодо обов'язкового набуття суб'єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки, на яких вони бажають встановити тимчасову споруду для здійснення підприємницької діяльності.
8.1. При оформленні паспорта прив'язки від 03 червня 2016 року № 9 було дотримано усіх вимог, що передбачені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", Закону України "Про благоустрій населених пунктів", Порядку № 244, а тому і підстав для його анулювання не має.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з прийнятими судовими рішеннями заступник прокурора Одеської області подав до Суду касаційну скаргу, у якій просить постанову Одеського апеляційного господарського суду від 07 серпня 2018 року та рішення Господарського суду Херсонської області від 25 квітня 2018 року скасувати й прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
Аргументи учасників справи
Доводи прокурора, який подав касаційну скаргу (узагальнено)
10. Оскаржувані судові рішення винесено з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, зокрема, статей 80, 83, 116, 123, 124, 152 Земельного кодексу України, статей 1, 3, 6, 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку № 244 та статей 86, 236, 310, 316 Господарського процесуального кодексу України.
11. Внаслідок неправильного застосування та порушення вказаних вище норм права суди дійшли помилкового висновку про те, що паспорт прив'язки надає суб'єкту господарювання право встановлювати тимчасові споруди без отримання правовстановлюючого документа на право користування/власності на земельну ділянку.
12. Такий висновок судів суперечить правовій позиції Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, що викладена у постанові від 16 травня 2018 року у справі № 918/633/16.
13. При розгляді справи судами безпідставно не взято до уваги те, що "спірна" тимчасова споруда встановлена на території червоних ліній по вул. Комкова у м. Херсоні, що в силу положень статті 18 Закону України "Про автомобільні дороги" є недопустимим.
14. Суди послалися на лист Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 лютого 2012 року № 7/14-2737, однак при цьому не врахували того, що даний лист носить виключно рекомендаційний характер, не змінює норми законодавства, а тому не є обов'язковим для суду.
Доводи відповідача - 2, викладені ним у відзиві на касаційну скаргу (узагальнено)
15. Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядок № 244 не містять юридичних приписів щодо набуття суб'єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки, на які вони мають бажання встановити тимчасову споруду для здійснення підприємницької діяльності.
16. Посилання прокурора у скарзі на неврахування судами факту встановлення підприємцем тимчасової споруди у межах червоних ліній є по суті зміною підстав позову, що неприпустимо у суді касаційної інстанції.
17. Рішення судів у даній справі є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильними застосуванням норм матеріального та процесуального права, а тому підстав для їх скасування не має.
Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої й апеляційної інстанцій
18. Оцінивши доводи учасників цієї справи та зміст правовідносин, що склалися між ними, враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини та обґрунтування касаційної скарги Суд вважає, що ключовим питанням даного провадження є те "чи є обов'язковим попереднє або наступне набуття суб'єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки, щодо яких вони мають намір встановити тимчасову споруду для ведення підприємницької діяльності?".
19. У вирішенні даного питання Суд виходить з такого.
20. У статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів визначено як комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращення мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
21. До повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів (підпункти 1, 2 частини 1 статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).
22. Відповідно до частини 5 статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
23. За змістом частини 1 статті 26 цього Закону до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів тощо.
24. Згідно із частинами 2,3 статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. Якщо тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності є МАФом, її встановлення здійснюється відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів».
25. Частиною 4 статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» установлено, що розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.
26. Центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури є Міністерство регіонального розвитку, будівництво та житлово-комунального господарства України відповідно до Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництво та житлово-комунального господарства України, затвердженого Указом Президента України від 31 травня 2011 року № 633/211.
27. На виконання повноважень, установлених законодавством, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 21 жовтня 2011 року № 244 затвердило Порядок.
28. Отже, механізм розміщення ТС для провадження підприємницької діяльності регулюється вказаним Порядком № 244.
29. Відповідно до пунктів 1.3, 1.4 Порядку № 244 ТС - це одноповерхова споруда, що встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту. ТС можуть бути пересувними та стаціонарними.
30. За положеннями пунктів 2.1, 2.20, 2.21, 2.30 та 2.31 Порядку № 244 підставою для розміщення ТС є паспорт прив'язки ТС, установлення ТС здійснюється відповідно до паспорта прив'язки. У разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив'язки, самовільного встановлення ТС така ТС підлягає демонтажу, розміщення ТС самовільно забороняється.
31. Згідно з пунктами 2.4 та 2.5 Порядку № 244 відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви перевіряє відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам. У разі відсутності у складі відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради органу з питань містобудування та архітектури відповідність намірів щодо місця розташування ТС на території сільської, селищної, міської ради визначає орган з питань містобудування та архітектури відповідної районної державної адміністрації за територіальною належністю.
32. Відповідно до пунктів 2.10., 2.12., 2.24., 2.25 Порядку № 244 паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку, та підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу міської ради. Паспорт прив'язки виготовляється у двох примірниках. Один примірник зберігається у замовника ТС, другий - у відповідному органі з питань містобудування та архітектури. Відомості паспорта прив'язки вносяться органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради або відповідної районної державної адміністрації в інформаційну базу містобудівного кадастру (для стаціонарних ТС). Паспорт прив'язки підписується керівником (заступником керівника) відповідного органу з питань містобудування та архітектури виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.
33. За нормами пунктів 2.3, 2.6 та 2.11 Порядку № 244 перелік документів для отримання паспорта прив'язки ТС є вичерпним. Зазначеними пунктами не передбачено надання документів про відведення земельних ділянок під розміщення ТС.
34. Згідно з пунктом 2.7 Порядку № 244 паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
35. Таким чином, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядок № 244 не містять юридичних приписів щодо обов'язкового попереднього або наступного набуття суб'єктами господарювання будь-яких прав на земельні ділянки, на які вони мають бажання встановити ТС для здійснення підприємницької діяльності.
36. Стосовно додатка 1 до Порядку № 244, який передбачає надання інформації щодо площі земельної ділянки згідно з документами землекористування, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України видало лист від 21 лютого 2012 року № 7/14-2737, відповідно до якого було роз'яснено, що така інформація наводиться у випадках, коли заявник уже є власником земельної ділянки і має намір розмістити ТС саме на цій земельній ділянці. У інших випадках надання такої інформації не є обов'язковим.
37. Отже, додаток 1 до Порядку № 244 не встановлює, порівняно з текстом Порядку № 244, нових норм і правил поведінки, а лише визначає форму документа, що має назву «Паспорт прив'язки».
38. Таким чином, для розміщення ТС за умови наявності відповідного рішення органу місцевого самоврядування земельна ділянка не відводиться, а обов'язок щодо зазначення площі земельної ділянки згідно з документами на землекористування стосується лише тих суб'єктів господарювання, які є власниками земельної ділянки.
39. У цьому висновку Суд звертається до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, що викладена у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 905/1552/16.
40. Наведеним також спростовуються доводи касаційної скарги, що описані у пунктах 10 - 11 цієї постанови.
41. Розглядаючи дану справу суди встановили, що Фізична особа-підприємець Філатова Катерина Ігорівна (згідно п.2.2 Порядку № 244) вперше звернулася із заявою щодо розміщення ТС, яка була зареєстрована виконавчим органом міської ради 02 березня 2016 року (лист Департаменту містобудування, землекористування та архітектури Херсонської міської ради № 8-2149-20/22 від 04 квітня 2016 року).
42. 02 червня 2016 року Фізична особа-підприємець Філатова Катерина Ігорівна звернулася з додатковою заявою (клопотанням) щодо оформлення паспорту прив'язки ТС, додавши при цьому вичерпний перелік документів.
43. 03 червня 2016 року Управлінням містобудування та архітектури Херсонської міської ради було видано Фізичній особі-підприємцю Філатовій Катерині Ігорівні паспорт прив'язки на встановлення тимчасової споруди, а саме зупиночного комплексу з торгівельними павільйонами по вул. Комкова в районі будинку № 75 в м. Херсоні, зареєстрований за № 114-10771-22 за відсутності інформації щодо площі земельної ділянки згідно з документами землекористування, так як Фізична особа-підприємець Філатова Катерина Ігорівна на день звернення не була власником або землекористувачем земельної ділянки.
44. Оскільки під час розгляду даної справи судами не встановлено жодних порушень відповідачами Порядку № 244 та інших законодавчих актів, Фізичною особою-підприємцем Філатовою Катериною Ігорівною були виконані усі вимоги та надані усі документи для оформлення та видачі паспорту прив'язки для розміщення ТС, враховуючи викладене у пунктах 20 - 38 цієї постанови, Суд вважає абсолютно правильним висновок судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для анулювання виданого паспорту прив'язки.
45. Суд не приймає доводи прокурора, що описані у пункті 12 цієї постанови, оскільки згідно з пунктом 1 частини 2 статті 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права, а судові рішення у даній справі прийняті з урахуванням правової позиції саме Великої Палати Верховного Суду, якою керується і Суд при прийнятті цієї постанови.
46. Щодо доводів касаційної скарги, що описані у пункті 13 цієї постанови, Суд зазначає таке.
47. Під предметом позову розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу. Відтак, зміна предмета позову означає зміну вимоги, з якою позивач звернувся до відповідача, а зміна підстав позову - це зміна обставин, на яких ґрунтується вимога позивача.
48. Відповідно до частини 3 статті 46 Господарського процесуального кодексу України до закінчення підготовчого засідання позивач має право змінити предмет або підстави позову шляхом подання письмової заяви. У справі, що розглядається за правилами спрощеного позовного провадження, зміна предмета або підстав позову допускається не пізніше ніж за п'ять днів до початку першого судового засідання у справі.
49. Згідно з частиною 3 статті 300 Господарського процесуального кодексу України у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
50. В судовому засіданні від 11 квітня 2018 року місцевий господарський суд виніс ухвалу про закінчення підготовчого провадження та перехід до розгляду справи по суті, яка занесена до протоколу судового засідання.
51. Як вбачається з матеріалів справи, ані позовна заява, ані апеляційна скарга не містять посилання на обставину розміщення відповідачем тимчасової споруди у межах "червоних ліній" по вул. Комкова у м. Херсоні, яке (посилання) переконливо свідчить про зміну прокурором підстав позову лише під час касаційного перегляду справи, що не відповідає приписам процесуального закону.
52. Відповідаючи на довід прокурора, описаний у пункті 14 цієї постанови, Суд зазначає, що посилання судів на лист Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 лютого 2012 року № 7/14-2737 є лише додатковим обґрунтуванням правової позиції у судових рішеннях і не стосується питання застосування правових норм.
53. Відповідно до частин 1, 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
53.1. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
54. Переглядаючи, в межах свої повноважень, судові рішення у даній справі, Верховним Судом не встановлено будь-яких порушень балансу прийняття доводів сторін.
55. Крім цього, Суд вважає за необхідне зазначити, що і Європейський суд з прав людини, рішення якого згідно статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" визнаються джерелом права в України, неодноразово вказував, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід (справа "Трофимчук проти України" від 28 жовтня 2010 року).
56. В іншому ж подана скарга зводиться до висловлення незгоди з прийнятими судовими рішеннями й викладення власного бачення у питанні застосування правових норм, є проханням про повторний перегляд матеріалів справи та встановлених судами обставин, що виходить за межі повноважень Верховного Суду, розгляд скарг яким покликаний забезпечувати сталість судової практики, а не можливість проведення "розгляду заради розгляду".
57. Право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, повинно тлумачитися у світлі Преамбули Конвенції, відповідна частина якої проголошує верховенство права спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, яка передбачає дотримання принципу res judicata, тобто принципу остаточності рішення, згідно з яким жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного і обов'язкового рішення лише з метою повторного слухання справи і постановлення нового рішення. Відхід від цього принципу можливий лише коли він зумовлений особливими і непереборними обставинами (див. рішення у справі "Рябих проти Росії" заява № 52854/99).
57.1. Не можна розглядати перегляд, як замасковану апеляцію. Відступи від цього принципу виправдані лише тоді, коли вони необхідні за обставин суттєвого та неспростовного характеру.
58. Щодо відзиву
58.1. Всі доводи відповідача - 2, що наведені ним у відзиві, оцінені Судом під час розгляду касаційної скарги, а висновки за результатами розгляду викладені у пунктах 15 - 57.1 цієї постанови.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
59. Під час касаційного розгляду Верховним Судом не встановлено неправильного застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права. Оскаржувані судові рішення прийняті за результатами повного, всебічного та об'єктивного дослідження обставин справи і підстав для їх зміни чи відміни, за мотивів наведених у касаційній скарзі, судова колегія Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, не вбачає.
60. Судові витрати покладаються на скаржника.
Керуючись статтями 300, 301, 306, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області залишити без задоволення.
2. Постанову Одеського апеляційного господарського суду від 07 серпня 2018 року та рішення Господарського суду Херсонської області від 25 квітня 2018 року у справі № 923/1174/16 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Міщенко І.С.
Судді Берднік І.С.
Суховий В.Г.