Справа № 826/19581/16 Суддя (судді) першої інстанції: Добрівська Н.А.
19 листопада 2018 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд в складі: судді-доповідача Мєзєнцева Є.І., суддів - Файдюка В.В., Чаку Є.В., при секретарі Войтковській Ю.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 червня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України (представник Пуленець А.С., довіреність №1770/9.1.2/ін-18 від 09.02.2018 року) про визнання протиправним та скасування рішення, -
ОСОБА_4 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України про визнання незаконним та скасування положення абзацу 2 пункту 11 (Типового положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03 листопада 2010 року) - зміни внесені постановою Кабінету Міністрів України №234 від 08 квітня 2015 року «Про внесення зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року №976 і від 3 листопада 2010 року № 996».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.
В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Представник відповідача у судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
Позивач заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив відмовити у її задоволенні, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, суд дійшов наступного висновку.
Кабінет Міністрів України, згідно статті 113 Конституції України, є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (тут і далі - в редакції на день прийняття оскаржуваної постанови) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною 1 статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Згідно статті 49 вказаного Закону, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Перевірка законності актів Кабінету Міністрів України полягає у з'ясуванні їх відповідності законам України, загальним принципам верховенства права.
Підставами для прийняття судом рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті.
Постановою Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» №996 від 3 листопада 2010 року затверджено, крім іншого, «Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації» (далі - Типове положення про громадську раду).
8 квітня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову №234 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року №976 і від 3 листопада 2010 року №996» (надалі - Постанова №234).
У пояснювальній записці до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 05 листопада 2008 року №976 і від 03 листопада 2010 року №996» зазначено, що проект вказаної постанови розроблений Міністерством юстиції на виконання пункту 1 розділу IV Плану дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» у 2014-2015 роках, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №1176.
05 листопада 2008 року Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову №976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади», а 03 листопада 2010 року - постанову №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».
Проте практика застосування зазначених постанов показала, що окремі їх положення потребують вдосконалення.
Метою постанови, окреме положення якої оскаржуються позивачем, є внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», необхідність яких виникла з урахуванням досвіду проведення громадських експертиз діяльності органів виконавчої влади, консультацій з громадськістю, формування та діяльності громадських рад при органах виконавчої влади після набрання вказаними постановами чинності.
Вдосконалення зазначених нормативно-правових актів вимагали і завдання, визначені Стратегією державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженою Указом Президента України від 24 березня 2012 року №212, зокрема щодо забезпечення організаційних умов для участі громадськості у формуванні та реалізації політики на всіх рівнях і здійсненні громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, сприяння роботі громадських рад.
Даним проектом постанови, згідно пояснювальної записки, пропонується конкретизувати положення по формуванню складу громадських рад при органах виконавчої влади та забезпеченню їх діяльності, зокрема, визначити вичерпний перелік підстав для відмови представнику інституту громадянського суспільства брати участь в установчих зборах по формуванню громадської ради, підстав для припинення в ній членства, визначити процедуру довиборів складу громадської ради, дострокового припинення її діяльності тощо.
У зазначеній вище пояснювальній записці вказується на відсутність положень, які містять ознаки дискримінації, відсутні правила і процедури, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень.
Проект постанови розроблено робочою групою, утвореною наказом Міністерства юстиції України від 11 вересня 2014 року №187/7.
Публічне громадське обговорення проекту постанови проводилося шляхом його розміщення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції та урядовому веб-сайті «Громадянське суспільство і влада» у грудні 2014 року, а також під час проведення засідання «круглого столу», яке відбулося у Мін'юсті 19 грудня поточного року за участі представників інститутів громадянського суспільства.
Відповідно до пункту 1 Типового положення про громадську раду в редакції Постанови №234, громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) визначається як тимчасовий консультативно-дорадчий орган, утворений для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.
З наведеної норми права вбачається, що завданнями та цілями утворення громадської ради є забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.
Пунктом 2 Типового положення про громадську раду (в тій же редакції) закріплено, що у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення.
Відповідно до абзаців 1-3 пункту 6 Типового положення про громадську раду в редакції Постанови №234, до складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських об'єднань, релігійних, благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об'єднань, асоціацій, організацій роботодавців та їх об'єднань, недержавних засобів масової інформації (далі - інститути громадянського суспільства), які зареєстровані в установленому порядку і провадять діяльність на території України.
До складу громадської ради при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади можуть бути обрані представники інститутів громадянського суспільства, які провадять свою діяльність у сфері, що пов'язана з діяльністю відповідного органу, та в статуті (положенні) яких визначені відповідні цілі і завдання діяльності.
Інститут громадянського суспільства незалежно від своєї організаційної структури та наявності місцевих осередків (відокремлених підрозділів, філій, представництв, місцевих організацій тощо) для участі в установчих зборах делегує одного представника, який одночасно є кандидатом на обрання до складу громадської ради.
Склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за осіб, які особисто присутні на установчих зборах та кандидатури яких внесені інститутами громадянського суспільства (пункт 7 Типового положення про громадську раду, також у редакції Постанови №234).
Пунктом 11 Типового положення про громадську раду, затвердженого Постановою №996 із змінами і доповненнями, внесеними до 8 квітня 2015 року, було закріплено, що громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування.
Голова громадської ради має заступників, які обираються з числа членів ради шляхом рейтингового голосування.
Головою громадської ради не може бути обрано посадову або службову особу органу державної влади.
Повноваження голови громадської ради можуть бути припинені за рішенням громадської ради у разі припинення його членства у раді, а також виникнення підстав, передбачених Положенням про громадську раду.
Наведений пункт Типового положення про громадську раду Постановою №234 викладено у новій редакції, а саме:
« 11. Громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування.
Одна і та сама особа не може очолювати одночасно більш як одну громадську раду, утворену відповідно до вимог цього Типового положення.
Голова громадської ради має заступників, які обираються з числа членів ради шляхом рейтингового голосування.
Повноваження голови громадської ради припиняються за рішенням громадської ради у разі подання ним відповідної заяви, припинення його членства у раді, у разі висловлення йому недовіри громадською радою, а також у випадках, передбачених Положенням про громадську раду.
У разі припинення повноважень голови громадської ради до обрання нового голови його обов'язки виконує визначений рішенням громадської ради заступник голови громадської ради, якщо інше не передбачено її рішенням».
Відповідно до положень статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Статтею 36 Конституції України встановлено, що громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій.
Відповідно до статті 38 Конституції України, громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
При цьому, статтями 22 і 64 Конституції України закріплено, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
У Рішенні Конституційного Суду України від 12 квітня 2012 року №9-рп/2012 вказано, що конституційні права і свободи є фундаментальною основою існування та розвитку Українського народу, а тому держава зобов'язана створювати ефективні організаційно-правові механізми для їх реалізації. Відсутність таких механізмів нівелює сутність конституційних прав і свобод, оскільки призводить до того, що вони стають декларативними, а це є неприпустимим у правовій державі.
Рівність та недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної правової системи України, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено у міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (статтях 14, 26), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 14), Протоколі № 22 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 1), ратифікованих Україною та у Загальній декларації прав людини 1948 року (статтях 1, 2, 7).
Як наголосив у своєму рішенні №18-рп/2001 від 13 грудня 2001 року Конституційний Суд України, обов'язком правової держави є, зокрема, невтручання як у реалізацію громадянами права на свободу об'єднання, так і в діяльність самого об'єднання, «за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей» (частина перша статті 36 Конституції України). Тим самим Конституція України встановила межі втручання держави в реалізацію права громадян на свободу об'єднання. Пункт 11 частини першої статті 92 Конституції України передбачає, що виключно законами визначаються «засади утворення і діяльності... об'єднань громадян». Інші (що не є найбільш загальними) питання реалізації права на свободу об'єднання в громадянському суспільстві не підлягають державному регулюванню і мають вирішуватися на вільний розсуд його членів.
Отже, свобода діяльності громадських об'єднань полягає у тому, що їм гарантується можливість внутрішньо-організаційної діяльності: самостійно приймати свої статути, обирати свої керівні органи, здійснювати право власності, складати програми діяльності і здійснювати цю діяльність, право на реорганізацію та на саморозпуск, призупинення своєї діяльності.
Правові та організаційні засади реалізації права на свободу об'єднання, гарантованого Конституцією України та міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, порядок утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об'єднань визначаються Законом України «Про громадські об'єднання».
Згідно статті 1 Закону України «Про громадські об'єднання», громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.
Частиною 1 статті 3 цього Закону закріплені принципи, на яких утворюються і діють громадські об'єднання, а саме: добровільності; самоврядності; вільного вибору території діяльності; рівності перед законом; відсутності майнового інтересу їх членів (учасників); прозорості, відкритості та публічності.
Самоврядність в значенні цього Закону, передбачає право членів (учасників) громадського об'єднання самостійно здійснювати управління діяльністю громадського об'єднання відповідно до його мети (цілей), визначати напрями діяльності, а також невтручання органів державної влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в діяльність громадського об'єднання, крім випадків, визначених законом (частина 4 статті 3 Закону України «Про громадські об'єднання»).
Відповідно до частини 1 статті 40 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України безпосередньо або через органи виконавчої влади забезпечує реалізацію передбачених законом прав громадських об'єднань.
Відповідно до пункту 2 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
Як вірно зазначено судом першої інстанції, наведені вище положення законодавства України гарантують об'єднанню громадян (в тому числі і громадській раді, метою діяльності якої, є сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики) свободу внутрішньо-організаційної діяльності, в тому числі щодо самостійного вибору своїх керівних органів, а також містять гарантії невтручання держави, як у реалізацію громадянами права на свободу об'єднання, так і в діяльність самого об'єднання.
При цьому, втручання держави в діяльність громадського об'єднання, в силу положень частини 1 статті 36 Конституції України, шляхом встановлення певних обмежень, допускається лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. І такі обмеження можуть встановлюватись виключно законом.
Водночас, жодним чинним законом України не встановлюється обмеження права особи, яка є одночасно членом декількох громадських об'єднань (громадських рад), бути обраним у встановлений законодавством спосіб головою такого об'єднання (ради), користуючись правами на рівні з іншими членами об'єднання (ради).
Єдиною умовою для обрання установчими зборами громадського об'єднання особи керівником громадського об'єднання встановлюється частиною 6 статті 9 Закону України «Про громадські об'єднання», а саме: наявність особистої згоди такої особи на її обрання.
Аналізуючи положення, закріплене в абзаці 2 пункту 11 Типового положення про громадську раду щодо неможливості одній і тій саме особі очолювати одночасно більш як одну громадську раду, утворену відповідно до вимог цього Типового положення, колегія суддів, з урахуванням вищенаведеного, приходить до висновку, що Постанова №234 в частині внесення змін до Постанови №996 наведеної норми прийнята з порушенням принципу невтручання Держави в діяльність недержавних інституції та без урахування вимог пункту 11 статті 92 Конституції України та чинних законів України, які гарантують обмеження втручання у створення та припинення діяльності громадських рад, здійснення такого втручання лише на підставі закону та за наявності законодавчо визначених обставин. Відтак, у суду відсутні законні підстави визнати таке втручання Уряду у внутрішню діяльність громадської ради виправданим.
Зазначені вище обставини свідчать, що внесення Кабінетом Міністрів України оскаржуваних позивачем змін до Постанови №996 вчинено без дотримання вимог частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки владні повноваження в цьому випадку були використані не у відповідності з метою, для якої вони були надані, з покладанням цілей, яких не можливо достягнути вказаним актом та з максимально негативними наслідками для позивача в результаті прийняття оскаржуваного акта в оскаржуваній частині (і з порушенням раніше наданих прав).
При цьому, відповідачем жодним чином не мотивовано переслідування таким втручанням легітимної мети та його «необхідності у демократичному суспільстві».
Посиланням на Довідку Управління конституційного та адміністративного Департаменту публічного права Міністерства юстиції України, що «наведений правовий припис спрямовано на підвищення ефективності організації роботи громадських рад, їх організаційної спроможності, належного забезпечення виконання головами громадських рад покладених обов'язків щодо організації діяльності громадської рад, підготовки і проведення їх засідань (мінімізації випадків відсутності планової діяльності та відповідного звітування, не проведення засідань, у тому числі з підстав відсутності кворуму тощо), не може бути належним обґрунтуванням існування легітимної мети, оскільки остання мотивована необхідністю «підвищення ефективності роботи громадських рад, які утворюються при органах виконавчої влади».
Натомість, в силу положень статті 36 Конституції України, втручання у внутрішню діяльність об'єднання може бути спрямована виключно на забезпечення інтересів національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Крім того, не заслуговують на увагу посилання відповідача на спрямованість цієї норми на «збільшення шансів для представників інститутів громадянського суспільства виявити організаційні, експертні та інші якості та бути обраними на керівну посаду відповідної громадської ради» та на «забезпечення балансу щодо участі у роботі таких органів ширшого кола представників інститутів громадянського суспільства, а не лише тих представників, «голоси, яких найбільше чути» з огляду на положення статті 24 Конституції України, яка встановлює, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
До того ж, у відповідності до наведеного у абзаці 1 пункту 11 Типового положення про громадську раду, голова громадської ради обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування. Отже, під час такого голосування на засіданні громадської ради кожному із її членів, у відповідності до положень Конституції України і законів України, мають забезпечуватись рівні права на обрання очільником громадської ради, і критерії в доборі кандидатів на таку посаду мають визначатись саме членами ради, без втручання в це питання Держави.
За наведеного суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що Кабінет Міністрів України безпідставно та в порушення вищенаведених норм чинного законодавства України звузив зміст існуючих прав і свобод членів громадських рад очолити більш ніж одну таку раду відповідно до Типового положення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03 листопада 2010 року, що свідчить про невідповідність Постанови Кабінету Міністрів України №234 в оскаржуваній частині правовим актам вищої юридичної сили.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Решта тверджень та посилань сторін судовою колегією апеляційного суду не приймається до уваги через їх неналежність до предмету позову або непідтвердженість матеріалами справи.
За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 308, 310, 312, 316, 321, 322, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 червня 2018 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена безпосередньо до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду у тридцятиденний строк в порядку, встановленому статтями 329-331 КАС України.
Головуючий суддя Є.І.Мєзєнцев
суддя В.В.Файдюк
суддя Є.В.Чаку