П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
15 листопада 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/628/18
Категорія: 2.2 Головуючий в 1 інстанції: Левчук О. А.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача - судді Турецької І.О.
суддів - Стас Л.В., Шеметенко Л.П.,
за участі секретаря - Скоріної Т.С.
представника апелянта - ОСОБА_1;
позивача - ОСОБА_2
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
У лютому 2018 року ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з позовом до Одеської міської ради в якому просив:
- визнати бездіяльність щодо розгляду заяв №34-С-6256, 6257, 6258, 6259 від 17.10.2017 року протиправною;
- зобов'язати надати дозвіл на виготовлення проектної документації щодо відведення земельної ділянки №2 (154) між будинками за №№ 150 та 160 по вулиці Лиманній в м. Одесі, відповідно до наданих графічних матеріалів, для надання її безоплатно у приватну власність;
- зобов'язати утриматись від вчинення дій щодо надання цієї земельної ділянки іншим особам.
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що відповідач, всупереч нормам Земельного кодексу України, не надав відповіді на заяву щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року позов задоволено частково.
Суд визнав протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо розгляду заяв №34-С-6256, 6257, 6258, 6259 від 17.10.2017 року і зобов'язав розглянути відповідні заяви та вирішити питання про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проектної документації щодо відведення земельної ділянки для надання безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції, проаналізувавши норми Земельного кодексу України, виходив з того, що Одеською міською радою допущено протиправну бездіяльність, яка виразилась у неприйнятті рішення за наслідками розгляду заяв позивача від 17.10.2017 року.
Однак, у задоволенні вимог у частині зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проектної документації та заборони вчинення дій щодо надання земельної ділянки іншим особам суд відмовив, вважаючи, що це дискреційні повноваження відповідача, а суду не має повноважень втручатися в дискреційні функції органів владних повноважень.
Тому, на думку суду, належним способом захисту порушеного права буде зобов'язання розглянути відповідні заяви та вирішити питання про надання або відмову у наданні дозволу на розробку проектної документації щодо відведення земельної ділянки.
Не погоджуючись з судовим рішенням, в частині задоволених позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Одеська міська рада звернулась з апеляційною скаргою.
Апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції, в частині задоволених позовних вимог та ухвалити, в цій частині, нове рішення - про відмову в задоволенні позову.
Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, апелянт, з посиланням на абз.3 ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, зазначив, що у випадку нерозгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою протягом місяця з дати його подання, заявник набуває право замовити розроблення проектної документації за «мовчазною згодою» відповідного органу, письмово повідомивши про це такий орган. Таке право зберігається у особи протягом місяця з дня завершення строку розгляду заяви.
Беручи до уваги наведені положення законодавства, поведінка Одеської міської ради щодо несвоєчасного розгляду клопотання позивача, на її думку, відповідає нормам законодавства, у зв'язку з чим, не може вважатися протиправною.
Понад те, апелянт акцентує увагу на те, що спірна бездіяльність не порушує права заявника на безоплатне отримання земельної ділянки у власність та не перешкоджає процесу її відведення.
Відзив на апеляційну скаргу не надходив.
Представник апелянта в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримав доводи викладені в апеляції та просив її задовольнити.
Позивач проти апеляційної скарги заперечив та просив рішення суду залишити без змін.
Перевіривши правильність встановлення судом першої інстанції обставин справи, а також додержання норм матеріального і процесуального права, проаналізувавши доводи та вимоги апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для її задоволення з огляду на наступне.
Як вірно встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_2 брав участь в антитерористичній операції, є учасником бойових дій та інвалідом ІІІ групи.
17 жовтня 2017 року позивач звернувся до Одеської міської ради із заявами № 34-С-6256, 34-С-6257, 34-С-6258, 34-С-6259, в яких просив надати земельну ділянку безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку орієнтованою площею - 0,1 га на території Одеської міської ради за адресою: АДРЕСА_1 (а.с.52-55).
08 листопада 2017 року департаментом комунальної власності Одеської міської ради на адресу ОСОБА_2 направлено листа № 01-26/1407-1410, яким повідомлено, що направлено запит до управління архітектури та містобудування Одеської міської ради для з'ясування відповідності місця розташування об'єктів Генеральному плану м. Одеси та плану зонування території (зонінгу) м. Одеси.
Зазначено, що після отримання інформації департаментом буде підготовлено відповідний проект рішення та направлено до розгляду на сесію Одеської міської ради. Остаточне рішення буде прийнято Одеською міською радою в межах її повноважень (а.с.56).
На момент звернення до суду, інших листів або рішень від Одеської міської ради позивач не отримував.
Суд першої інстанції, проаналізувавши фактичні обставини справи та вірно визначивши норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, прийняв законне та обґрунтоване рішення про часткове задоволення позову.
Про законність та обґрунтованість судового рішення, свідчать наступні норми права.
Так, повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України.
Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного Кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10 грудня 2013 у справі № 21-358а13 та в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.
Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.
Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.
Одеська міська рада в апеляційній скарзі зазначає, що ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою (враховуючи відсутність відмови у його наданні) не є для позивача перешкодою для виготовлення проекту землеустрою. Також зазначено, що позивач набув право замовити розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання відповідного дозволу відповідачем після того, як останній не прийняв у місячний термін рішення про надання або відмову у наданні відповідного дозволу.
Отже, доводи апеляційної скарги зводяться до того, що ненадання відповіді на клопотання не має наслідком порушення прав позивача, оскільки не створює перешкод для виготовлення проекту землеустрою.
З цього приводу суд апеляційної інстанції бажає зазначити наступне.
Так, «принцип мовчазної згоди», визначений статтею 123 Земельного кодексу України, передбачає виключно право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу або відмови.
Суд зазначає, що можливість використання позивачем права, регламентованого частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України не позбавляє суб'єкта владних повноважень від виконання обов'язків передбачених чинним законодавством.
Так, самостійне замовлення розроблення земельної документації, в разі неприйняття уповноваженим органом рішення, є правом позивача, закріпленим статтею 118 Земельного кодексу України, а не його обов'язком, і наявність в нього такого права жодним чином не позбавляє його конституційної гарантії судового захисту та права на розгляд уповноваженим органом поданого ним клопотання у строки, визначені законодавством.
Як встановлено судом першої інстанції, клопотання позивача щодо надання дозволу на розробку проекту землевідводу не було розглянуте у місячний строк, визначений частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.
Таким чином, Одеською міською радою було допущено протиправну бездіяльність щодо виконання діючого законодавства та дотриманням порядку і строку розгляду клопотань позивача протягом визначеного строку.
Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 14 серпня 2018 року (справа №814/736/16), який, відповідно до ч.5 ст.242 КАС України, повинен враховуватися при застосуванні норм права у спірних правовідносинах.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Суд апеляційної інстанції, відповідно до статті 316 КАС України, залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Беручи до уваги, що рішення суду першої інстанції відповідає вимогам наведеної норми права, є всі підстави для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Одеської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Доповідач - суддя І.О. Турецька
суддя Л.В. Стас
суддя Л.П. Шеметенко
Повне судове рішення складено 19.11.2018 року.