20 листопада 2018 року справа №805/4070/17-а
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ, вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Сіваченка І.В.,
суддів Блохіна А.А., Шишова О.О.,
секретар судового засідання Романченко Г.О.,
за участі представника позивача ОСОБА_1,
представника відповідача Орлатого В.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_3 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року (повне судове рішення складено 11 грудня 2017 року в м. Слов'янську) в справі № 805/4070/17-а (суддя в І інстанції Лазарєв В.В.) за позовом ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_3 до Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області, третя особа - Дружківський міський відділ Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області про визнання протиправною відмови, зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_3 (далі - позивачі) звернулась до суду з позовом до Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області (далі - відповідач, орган міграційної служби, ГУ ДМС) про визнання протиправною відмови, зобов'язання вчинити певні дії. В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що ОСОБА_3 та її опікун ОСОБА_1 звернулись до Дружківського міського відділу Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області із заявою та запитом, відповідно, про видачу паспорта громадянина України у формі паперової книжечки. Письмовою відповіддю позивачам було відмовлено в оформленні та видачі паспорта у формі книжечки, оскільки постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 передбачена можливість оформлення паспорта громадянина України у формі картки, що містить безконтактний електронний носій. Оскільки родина є віруючою та через свої релігійні переконання відмовляється від отримання та користування будь-якими біометричними документами, що містять інформацію, для зчитування якої необхідні додаткові пристрої, а також від внесення даних до Єдиного державного демографічного реєстру та зняття біометричної інформації, позивачі вважають протиправною бездіяльність відповідача щодо не оформлення паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки.
У зв'язку з цим просили суд:
- визнати противоправною відмову Дружківського міського відділу Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області щодо не оформлення неповнолітній ОСОБА_3 паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ;
- зобов'язати Головне управління Державної міграційної служби України у Донецькій області оформити та видати ОСОБА_3 в зв'язку із досягненням 16-річного віку паспорт громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ, без передачі будь-яких даних про дитину до ЄДДР, без формування (присвоєння) унікального номеру запису в Реєстрі (УНЗР), без відцифрованого підпису особи, без відцифрованого образу обличчя особи, без відцифрованих відбитків пальців рук, без використання будь-яких засобів ЄДДР (а.с. 3-14).
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
ОСОБА_1, не погодившись з судовим рішенням, подала апеляційну скаргу, в якій посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
На обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що відповідно до норм Закону України «Про громадянство України», Положення про паспорт громадянина України та Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затверджених постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ, законодавцем передбачено два рівнозначні альтернативні варіанти оформлення документу, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України, а саме: паспорт у вигляді паспортної книжечки та паспортна картка.
Також апелянт звертає увагу суду, що відповідачем відмовлено в оформленні та видачі паспорту у формі книжечки з непередбачених чинним законодавством підстав. Окрім цього, ОСОБА_1 наголошує, що спонукання до оформлення паспорту у вигляді картки порушує релігійні переконання ОСОБА_3 та її опікуна (а.с. 71-86).
Представник позивача в судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги, просив задовольнити їх у повному обсязі.
Представник відповідача проти доводів апеляційної скарги заперечував, просив постанову суду першої інстанції залишити без змін.
Відповідно до вимог ч. 1 та ч. 2 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права, вважає за необхідне у задоволенні вимог апеляційної скарги відмовити, а постанову суду залишити без змін з таких підстав.
Згідно з матеріалами справи 13 вересня 2017 року ОСОБА_3 та її законний представник ОСОБА_1 подали до ГУ ДМС через Дружківський міський відділ заяву, в якій просили оформити та видати паспорт громадянина України виключно у вигляді паспортної книжечки, проставити відмітку реєстрації місця проживання у паспорті та відмітку про відмову від ідентифікаційного коду.
Листами від 20.09.2017 № 46-4463 та № 46-4464 Дружківський міський відділ ГУ ДМС роз'яснив позивачам порядок звернення та вимоги законодавства щодо оформлення заяви для отримання паспорта громадянина України.
Вважаючи, що орган міграційної служби всупереч вимог чинного законодавства не вчинив дій щодо оформлення паспорту громадянина України на підставі поданої заяви, ОСОБА_1 в інтересах своєї неповнолітньої підопічної звернулась до суду з вказаним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд першої інстанції дійшов наступних висновків.
Статтею 5 Закону України від 18.01.2001 № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-ІІІ) визначено, що документом, що підтверджує громадянство України, є, зокрема, паспорт громадянина України.
Правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи, визначається Законом України від 20.11.2012 № 5492-VІ «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» із змінами та доповненнями (далі - Закон № 5492-VІ).
Згідно із ч. 2 ст. 15 Закону № 5492-VІ бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
У відповідності до чч. 1, 2 ст. 21 Закону № 5492-VІ паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов'язаний отримати паспорт громадянина України.
Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Частиною четвертою ст. 21 Закону № 5492-VІ визначено, що паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
На виконання ч. 2 ст. 15 Закону № 5492-VІ Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 25.03.2015 № 302 «Про затвердження бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України».
Згідно з п. 2 постанови Кабінету міністрів України від 25.03.2015 № 302 (в редакції постанови Кабінету міністрів України від 26 жовтня 2016 року № 745) про «Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» з 01.01.2016 запроваджується оформлення і видача паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.
З 01 листопада 2016 року оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
Пунктом 3 цієї постанови встановлено, що до завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів Державної міграційної служби матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України оформляється з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки.
Прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 01 листопада 2016 року припиняється.
Судом встановлено, та не заперечується сторонами, що на день звернення позивача із заявами щодо видачі паспорту у формі книжечки (13.09.2017) Дружківський МВ ДМС України у Донецькій області був повністю забезпечений обладнанням для виготовлення паспорта громадянина України у вигляді картки.
Згідно з ч.1,2 додатку до Постанови № 302 бланк паспорта громадянина України (далі - паспорт) виготовляється у формі пластикової картки типу ID-1, що містить безконтактний електронний носій. Формат картки становить 54 х 85,6 міліметра та може мати допустимі відхилення відповідно до стандарту ДСТУ ІSО/ІЕС 7810:2008. У паспорт імплантовано безконтактний електронний носій, який відповідає вимогам нормативних документів України у сфері технічного та криптографічного захисту інформації. Безконтактний електронний носій відповідає вимогам стандарту ІSО/ІЕС 14443 щодо запису і зчитування даних. До безконтактного електронного носія вноситься інформація, яка зазначена на лицьовому та зворотному боці паспорта, біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя, відцифрований підпис особи), а також дані щодо забезпечення захисту інформації, що внесена на безконтактний електронний носій, відповідно до вимог Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус».
До безконтактного електронного носія вноситься додаткова змінна інформація, передбачена Законом.
Таким чином, законодавством встановлено, що паспорт громадянина України виготовляється лише у формі картки.
Отже, з наведеного слідує, що відповідач зобов'язаний забезпечувати оформлення та видачу паспортів громадянам України у відповідності до вимог чинного законодавства, а саме здійснювати видачу паспортів у вигляді картки.
Також, суд звертає увагу на те, що законодавство, що регулює спірні правовідносини, стосовно форми та порядку видачі паспорту, не містить жодних виключень пов'язаних з релігійними переконаннями громадян.
Стосовно доводів позивача щодо дискримінації громадян за релігійною ознакою з боку відповідача, суд зазначає наступне.
Відповідно до ст. 35 Конституції України кожен має право на свободу світогляду і віросповідання. Це право включає свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і ритуальні обряди, вести релігійну діяльність.
Здійснення цього права може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.
Церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а школа - від церкви. Жодна релігія не може бути визнана державою як обов'язкова.
Ніхто не може бути увільнений від своїх обов'язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань. У разі якщо виконання військового обов'язку суперечить релігійним переконанням громадянина, виконання цього обов'язку має бути замінене альтернативною (невійськовою) службою.
Згідно зі ст. 2 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» в Україні усі правовідносини, пов'язані із свободою совісті і діяльністю релігійних організацій, регулюються законодавством України. Законодавство України про свободу совісті та релігійні організації складається з цього Закону та інших законодавчих актів України, виданих відповідно до нього.
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» кожному громадянину в Україні гарантується право на свободу совісті. Це право включає свободу мати, приймати і змінювати релігію або переконання за своїм вибором і свободу одноособово чи разом з іншими сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, відправляти релігійні культи, відкрито виражати і вільно поширювати свої релігійні або атеїстичні переконання.
Відтак, ст. 3 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» чітко визначено у чому полягає право на свободу совісті, яке не може зменшувати прав державних органів чи то впливати на виконання ними дискреційних повноважень.
У ст. 4 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» зазначено, що громадяни України є рівними перед законом і мають рівні права в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя незалежно від їх ставлення до релігії. В офіційних документах ставлення громадянина до релігії не вказується. Будь-яке пряме чи непряме обмеження прав, встановлення прямих чи непрямих переваг громадян залежно від їх ставлення до релігії, так само як і розпалювання пов'язаних з цим ворожнечі й ненависті чи ображання почуттів громадян, тягнуть за собою відповідальність, встановлену законом.
Як зазначено у ст. 24 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (ч. 2 ст. 8 КАС України).
У п. 125 Рішення Європейського суду з прав людини від 01.07.2014 по справі «S.A.S. проти Франції» (Заява №43835/11) зазначено: «... 125. Хоча релігійна свобода є передусім справою совісті кожної окремої людини, вона також означає право людини на свободу сповідувати свою релігію одноособово і приватно або спільно з іншими, прилюдно та у колі своїх одновірців. У статті 9 перелічені різні форми, в яких людина може реалізовувати право на сповідування своєї релігії або переконань - це можуть бути богослужіння, вчення, а також виконання та дотримання релігійних обрядів (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Cha'are Shalom Ve Tsedek проти Франції» [ВП], № 27417/95, § 73, ECHR 2000-VII, і згадане вище рішення у справі Leyla Sahin, § 105). Однак гарантії статті 9 не поширюються на кожну дію, на вчинення якої особу спонукає чи надихає релігія або переконання, і ця стаття не завжди гарантує особі право поводити себе у публічній сфері так, як приписує її релігія або переконання (див., наприклад, рішення у справі «Arrowsmith проти Сполученого Королівства, № 7050/75, доповідь Комісії від 12 жовтня 1978 року, DR 19; рішення у справі «Каїас проти Туреччини» від 1 липня 1997 року, § 27, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV; та згадане вище рішення у справі Leyla Sahin, §§ 105 і 121). [...] 161. Суд нагадує, що загальна політика або заходи, які призводять до непропорційно серйозних негативних наслідків для певної групи людей, можуть вважатися дискримінаційними, навіть якщо вони не спрямовані конкретно проти цієї групи і не мають дискримінаційної мети (див., серед інших джерел, рішення у справі «D.H. та інші проти Чеської Республіки» [ВП], № 57325/00, §§ 175 і 184-185, ECHR 2007-IV). Але дискримінаційного характеру така політика чи заходи набувають лише у випадку, якщо вони не мають під собою «об'єктивних і достатніх підстав», тобто, якщо вони не служать досягненню «легітимної мети» або якщо не забезпечено «належного пропорційного співвідношення» між використовуваними засобами та поставленою метою (див. там само, § 196). ...».
У відповідності до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Отже, ОСОБА_3 може реалізовувати своє законне право на свободу совісті лише в межах, передбачених ст. 35 Конституції України, Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» та інших законодавчих актів України.
Таким чином, приймаючи до уваги вищенаведене, суд дійшов висновку, що оскільки у відповідності до норм чинного законодавства кожен громадян України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов'язаний отримати паспорт громадянина України, то позивач не може відмовитись від виконання обов'язку отримати паспорт у формі картки посилаючись на релігійні переконання.
Окрім того, суд вважає необхідним зазначити наступне.
У відповідності до ч. 5 ст. 21 Закону № 5492-VI оформлення паспорта громадянина України здійснюється розпорядником Реєстру. Прийняття заяв-анкет для внесення інформації до Реєстру, видача паспорта громадянина України здійснюються розпорядником Реєстру або уповноваженими суб'єктами, передбаченими пунктом 4 частини першої статті 2 цього Закону.
Паспорт громадянина України видається не пізніше ніж через 20 робочих днів з дня оформлення заяви-анкети на його отримання або не пізніше ніж через 10 робочих днів з дня оформлення заяви-анкети на його термінове отримання. Паспорт громадянина України вперше видається не пізніше ніж через 20 робочих днів з дня оформлення заяви-анкети на його отримання (ч. 6 вказаної статті).
Відповідно до пп. 1 п. 7 «Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2016 № 745), оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін та видача паспорта здійснюються: особі, яка досягла 14-річного віку, - на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто.
Отже, заява про видачу паспорта має певну форму.
До суду не надано доказів звернення позивача до Дружківського міського відділу Головного управління ДМС в Донецькій області за формою, що передбачена нормами чинного законодавства.
Заяви позивача від 13.09.2017, що подані до Дружківського міського відділу Головного управління ДМС в Донецькій області у довільній формі - не є підставою для видачі паспорту будь-якого зразка.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_3.
Суд апеляційної інстанції із наведеним висновком не погоджується та зазначає наступне.
Згідно з вимогами ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
За приписами ст. 3 Конституції України передбачено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Із зазначених конституційних норм, зокрема, випливає, що, встановлюючи ті чи інші правила поведінки, держава має в першу чергу дбати про потреби людей, утримуючись за можливості від встановлення таких правил, які негативно сприйматимуться тими чи іншими групами суспільства. Встановлення таких правил може бути виправдане тільки наявністю переважаючих суспільних інтересів, які не можуть бути задоволені в інший спосіб, але і в цьому разі має бути дотриманий принцип пропорційності.
Відповідно до преамбули Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 № 5492-VІ (далі - Закон № 5492-VІ), цей Закон визначає правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи.
Частинами 1, 2, 4, 5 ст. 14 Закону № 5492-VI передбачено, що форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі картки виконується за технологією термодруку або лазерного гравіювання. Персоналізація документів здійснюється централізовано у Державному центрі персоналізації документів.
Паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. (ч. 1 ст. 21 Закону № 5492-VI).
Отже, у разі відсутності у особи паспорта, така особа не має підтвердження громадянства України, що в свою чергу є порушенням її громадянських прав у зв'язку з неможливістю їх реалізації.
Згідно із ч. 3 ст. 13 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України (…) містить безконтактний електронний носій.
Відповідно до п. 3, 5, 6, 8 Положення про паспорт № 2503-XII бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту в накидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. У верхній частині лицьового боку обкладинки зроблено напис «Україна», нижче - зображення Державного герба України, під ним - напис «Паспорт». На внутрішньому лівому боці обкладинки у центрі - зображення Державного прапора України, нижче - напис «Паспорт громадянина України». На першу і другу сторінки паспортної книжечки заносяться прізвище, ім'я та по батькові, дата і місце народження. На першій сторінці також вклеюється фотокартка і відводиться місце для підпису його власника. На другу сторінку заносяться відомості про стать, дату видачі та орган, що видав паспорт, ставиться підпис посадової особи, відповідальної за його видачу. Записи засвідчуються мастиковою, а фотокартка - випуклою сухою печаткою. Перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою. У разі заклеювання плівкою усього аркуша записи та фотокартка печатками не засвідчуються. Третя, четверта, п'ята і шоста сторінки призначені для фотокарток, додатково вклеюваних у паспорт, а сьома, восьма і дев'ята - для особливих відміток. На десятій сторінці робляться відмітки про сімейний стан власника паспорта, на одинадцятій - шістнадцятій - про реєстрацію постійного місця проживання громадянина. На прохання громадянина до паспорта може бути внесено (сьома, восьма і дев'ята сторінки) на підставі відповідних документів дані про дітей, групу крові і резус-фактор. На внутрішньому правому боці обкладинки надруковано витяг з цього Положення.
Вносити до паспорта записи, не передбачені цим Положенням або законодавчими актами України, забороняється. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Водночас, п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» (далі - Постанова № 302) затверджено: зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм згідно з додатками 1 і 2; зразок та технічний опис бланка паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, згідно з додатками 3 і 4; Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, що додається.
За змістом п. 2 цієї Постанови із застосуванням засобів Реєстру запроваджено:
з 01 січня 2016 року - оформлення і видачу паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм та паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразки бланків яких затверджено цією постановою, громадянам України, яким паспорт громадянина України оформляється вперше, з урахуванням вимог пункту 2 Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII;
з 01 листопада 2016 року - оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта громадянина України з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено цією постановою, громадянам України відповідно до Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого цією постановою.
До завершення роботи із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів ДМС матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено цією постановою, паспорт громадянина України може оформлятися з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки; прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, зразок бланка якого затверджено цією постановою, з 01 листопада 2016 року припиняється (п. 3 Постанови № 302).
Пунктом 131 Постанови № 302 передбачено, що до безконтактного електронного носія, який міститься у паспорті, вноситься така інформація: (…) біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя особи, відцифрований підпис особи, відцифровані відбитки пальців рук) виключно за згодою особи.
Безконтактний електронний носій паспорта громадянина України нового зразку містить відцифровані персональні данні особи.
ОСОБА_1 в своїй апеляційній скарзі посилається на порушення принципу поваги до приватного життя суб'єкта персональних даних, шляхом електронної обробки таких даних у процесі оформлення ID-паспорту, оскільки вона згоди на таку обробку не надає.
Суд апеляційної інстанції ці доводи вважає обґрунтованими з огляду на таке.
Згідно з ч. 1 ст. 6 Закону України «Про захист персональних даних» від 01 червня 2010 року № 2297-VI (далі - Закон № 2297-VI) мета обробки персональних даних має бути сформульована в законах, інших нормативно-правових актах, положеннях, установчих чи інших документах, які регулюють діяльність володільця персональних даних, та відповідати законодавству про захист персональних даних.
Персональні дані - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована (ст. 2 Закону № 2297-VI).
Обробка персональних даних здійснюється для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб'єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством. Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (ч. 5, 6 ст. 6 вказаного Закону).
Таким чином, принципами обробки персональних даних є відкритість і прозорість, відповідальність, адекватність та не надмірність їх складу та змісту стосовно визначеної мети їх обробки, а підставою обробки персональних даних є згода суб'єкта персональних даних.
Водночас, суд звертає увагу, що законодавством не врегульовано питання щодо наслідків відмови особи від обробки її персональних даних, тобто фактично відсутня будь-яка альтернатива такого вибору, що в свою чергу обумовлює неякість закону та порушення конституційних прав такої особи.
Колегія суддів вважає за доцільне зазначити, що реалізація державних функцій має здійснюватися без примушення людини до надання згоди на обробку персональних даних, їх обробка повинна здійснюватись, як і раніше, в межах і на підставі тих законів і нормативно-правових актів України, на підставі яких виникають правовідносини між громадянином та державою. При цьому, згадані технології не повинні бути безальтернативними і примусовими. Особи, які відмовилися від обробки їх персональних даних, повинні мати альтернативу - використання традиційних методів ідентифікації особи.
У ст. 8 Конвенції про захист осіб у зв'язку з автоматизованою обробкою персональних даних, ратифікованій Законом України від 06 липня 2010 року № 2438-VI, зазначено: «Будь-якій особі надається можливість: a) з'ясувати існування файлу персональних даних для автоматизованої обробки, його головні цілі, а також особу та постійне місце проживання чи головне місце роботи контролера файлу; б) отримувати через обґрунтовані періоди та без надмірної затримки або витрат підтвердження або спростування факту зберігання персональних даних, що її стосуються, у файлі даних для автоматизованої обробки, а також отримувати такі дані в доступній для розуміння формі; c) вимагати у відповідних випадках виправлення або знищення таких даних, якщо вони оброблялися всупереч положенням внутрішнього законодавства, що запроваджують основоположні принципи, визначені у ст. 5 і 6 цієї Конвенції; …».
За сталою практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), першою умовою виправданості втручання у права, гарантоване ст. 8 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), є те, що воно має бути передбачене законом, причому тлумачення терміну «закон» є автономним, та до якості «закону» ставляться певні вимоги (див. рішення ЄСПЛ у справі «Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства» (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom) від 13 липня 1995 року, заява № 18139/91, п. 37). Під терміном «закон» … слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам «доступності» та «передбачуваності».
Таким чином, суд дійшов висновку, що норми Закону № 5492-VI на відміну від норм Положення № 2503-XII (також чинного на момент виникнення правовідносин) не лише звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, ім'я та по-батькові.
Відповідно до ст. 22 Основного Закону права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Статтею 32 Конституції України визначено, що ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Рішенням Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012 надано офіційне тлумачення положення ч. 2 ст. 32 Конституції України, зокрема: неможливо визначити абсолютно всі види поведінки фізичної особи у сферах особистого та сімейного життя, оскільки особисті та сімейні права є частиною природних прав людини, які не є вичерпними‚ і реалізуються в різноманітних і динамічних відносинах майнового та немайнового характеру, стосунках, явищах, подіях тощо. Право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб. Збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.
Суд звертає увагу, що в межах спірних правовідносин відсутня будь-яка загроза національній безпеці, економічному добробуту або правам людини, а тому збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням держави в її особисте та сімейне життя.
Конституційне та законодавче регулювання права на невтручання в особисте та сімейне життя також узгоджується із міжнародно-правовими актами:
Конвенція була ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР та відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства.
Стаття 8 Конвенції передбачає, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
Приватне життя «охоплює право особи формувати та розвивати відносини з іншими людьми, включаючи відносини професійного чи ділового характеру» (див. п. 25 рішення ЄСПЛ у справі «C. проти Бельгії» від 07 серпня 1996 року (Reports 1996)). Стаття 8 Конвенції «захищає право на розвиток особистості та право формувати і розвивати відносини з іншими людьми та навколишнім світом» (див. п. 61 рішення ЄСПЛ у справі «Pretty проти Сполученого Королівства» (справа № 2346/02, ECHR 2002 та п. 65. рішення ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11).
Будь-яке втручання у право особи на повагу до її приватного та сімейного життя становитиме порушення статті 8 Конвенції, якщо воно не здійснювалося «згідно із законом», не переслідувало легітимну ціль або цілі згідно з пунктом 2 та було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було пропорційним цілям, які мали бути досягнуті (див. рішення ЄСПЛ у справі «Ельсхольц проти Німеччини» (Elsholz v. Germany) [ВП], заява № 25735/94, п. 45, ECHR 2000-VIII).
Аналізуючи викладені вище норми законодавства, суд звертає увагу, що особа не може зазнавати безпідставного втручання у особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність житла, таємницю кореспонденції або на її честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання або таких посягань.
Таким чином, скасування права громадянина на отримання паспорту у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних є порушенням вимог ст. 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, не відповідає вимогам якості закону (тобто втручання не було «встановлене законом»), не було «необхідним у демократичному суспільстві» у тому сенсі, що воно було непропорційним цілям, які мали бути досягнуті, не покладаючи на особу особистий надмірний тягар. Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя, у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення ст. 8 Конвенції.
Крім того, перелік підстав, які становлять легітимну мету обмежень прав і свобод особи, є вичерпним. Свобода розсуду держав щодо встановлення обмежень є вузькою. Проте, слід оцінити, чи передбачене законом таке обмеження, чи відповідає обмеження «нагальній суспільній потребі», тобто чи є воно необхідним у демократичному суспільстві і чи відповідає воно легітимній меті (див., наприклад, рішення ЄСПЛ у справі «Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine» від 14 червня 2007 року). Встановлення обмежень законом передбачає чіткість і доступність закону, що встановлює такі обмеження. Кожна людина повинна мати відповідне уявлення про норми, які можуть бути застосовані щодо її відповідного права. Вимога чіткого закону, який передбачає обмеження права, має ту саму мету - кожна людина повинна мати можливість передбачити наслідки своєї поведінки. Рівень чіткості, який вимагається від національного законодавства, яке в будь-якому разі не може передбачати усі можливі випадки, багато в чому залежить від змісту відповідного акта, сфери, яку він регулює, чисельність й статусу тих, кому він адресований (див. рішення ЄСПЛ у справі «Groppera Radio AG and Others v. Switzerland» від 28 березня 1990 року).
Тобто, будь-яке обмеження прав і свобод особи повинно бути чітким та законодавчо визначеним, однак у даному випадку таке обмеження, як неможливість отримання паспорта у формі книжечки, законодавством не передбачено.
Крім того, відповідно до ст. 14 Конвенції користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою - статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, незалежності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.
При цьому, судом враховано, що ЄСПЛ у своєму рішенні по справі «Х'ю Джордан проти Великої Британії» сформулював таку позицію: «Якщо загальна політика або захід мають непропорційно шкідливі наслідки для конкретної групи, то вони (загальна політика або захід) можуть вважатися дискримінаційними, незважаючи на те, що вони не спрямовані конкретно на цю групу».
Таким чином, позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не було необхідним у демократичному суспільстві, і воно є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у рішенні від 19 вересня 2018 року за результатами розгляду зразкової справи № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18), правові висновки якої, відповідно до ч. 3 ст. 291 Кодексу адміністративного судочинства України, мають враховуватись судом.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції вважає обґрунтованими доводи ОСОБА_1, що її підопічна ОСОБА_3 має право на отримання паспорта у формі книжечки відповідно до своїх релігійних переконань, тому позовні вимоги про визнання противоправною відмови Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області оформити та видати паспорт громадянина України у формі паспортної книжечки й зобов'язання оформити та видати бланк паспорту цій особі у формі паспортної книжечки підлягають задоволенню. При цьому, хоча позивачі звернулись до органу міграційної служби із заявами довільної форми, з останніх чітко можна встановити мету звернення, тому такі заяви є підставою для вчинення відповідачем дій щодо оформлення паспорта громадянина України.
Вимоги ОСОБА_3 про оформлення паспорта громадянина України без передачі будь-яких даних про дитину до ЄДДР, без формування (присвоєння) унікального номеру запису в Реєстрі (УНЗР), без відцифрованого підпису особи, без відцифрованого образу обличчя особи, без відцифрованих відбитків пальців рук, без використання будь-яких засобів ЄДДР суд вважає такими, що не підлягають задоволенню, оскільки, при видачі паспорта у формі, визначеній Положенням про паспорт № 2503-ХІІ, не передбачено внесення даних особи до Єдиного державного демографічного реєстру.
На підставі викладеного, судова колегія вважає, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи та неправильно застосував норми матеріального права, що відповідно до вимог ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування судового рішення.
Відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 23, 33, 139, 195, 292, 308, 310, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_3 - задовольнити частково.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2017 року в справі № 805/4070/17-а - скасувати.
Прийняти нову постанову.
Адміністративний позов ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_3 до Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області, третя особа - Дружківський міський відділ Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області про визнання протиправною відмови, зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити частково.
Визнати противоправною відмову Дружківського міського відділу Головного управління Державної міграційної служби України у Донецькій області щодо не оформлення неповнолітній ОСОБА_3 паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.
Зобов'язати Головне управління Державної міграційної служби України у Донецькій області оформити та видати ОСОБА_3 в зв'язку із досягненням 16-річного віку паспорт громадянина України у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.
Повне судове рішення - 20 листопада 2018 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя І.В. Сіваченко
Судді А.А. Блохін
О.О. Шишов