Іменем України
15 листопада 2018 року
Київ
справа №826/27344/15
провадження №К/9901/11980/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т.Г.,
суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №826/27344/15
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області, Головного управління Національної поліції в Київській області, треті особи: Бориспільський міський відділ Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області, Бориспільський відділ поліції Головного управління Національної поліції в Київській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення коштів, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва (прийняту у складі: головуючого судді - Качура І.А.) від 26 липня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Аліменка В.О., суддів: Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,) від 11 жовтня 2016 року
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2015 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Київській області, Головного управління Національної поліції в Київській області, треті особи: Бориспільський міський відділ Головного управління Міністерства Внутрішніх справ України в Київській області, Бориспільський відділ поліції Головного управління Національної поліції в київській області, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУМВС України в Київській області №591 о/с від 06.11.2015 року, в частині звільнення ОСОБА_2 з органів внутрішніх справ;
- поновити ОСОБА_2 на службі в органах внутрішніх справ України в Міністерстві внутрішніх справ України на рівнозначній посаді старшого оперуповноваженого сектора боротьби з незаконним обігом наркотиків Бориспільського міського відділу Головного управління МВС України в Київській області;
- стягнути з Головного управління Національної поліції України в Київській області 50000 гривень завданої моральної шкоди;
- зобов'язати Головне управління Національної поліції України в Київській області виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що при прийнятті оскаржуваного наказу про звільнення ОСОБА_2, з органів внутрішніх справ України відповідачі діяли не на підставі, поза межами повноважень та у спосіб, не передбачений чинним законодавством України. Зокрема, зазначав, що при звільненні позивача не було дотримано вимог ст.ст. 22, 43 Конституції України, ст. 49 - 2 Кодексу законів про працю, з огляду на вищевикладене, позивач вважав оскаржуваний протиправним, та таким, що підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
4. Рішення судів аргументовані тим, що про свій намір проходити службу в поліції працівник міліції повинен виявити протягом трьох місяців з дня опублікування Закону України «Про національну поліцію» № 580-VIII і такий намір може бути оформлений рапортом, який у разі необхідності може реєструватися в підрозділі документального забезпечення органу або підрозділу, в якому проходить службу така особа. Суди констатували, що у встановлений строк позивач такого рапорту не подавав, що свідчить про відсутність його волевиявлення як умови для прийняття в новоутворений правоохоронний орган.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 31 жовтня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_2.
6. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 липня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 листопада 2016 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 липня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року.
8. Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
9. Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2018 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про розгляд справи за його участю, справу призначено до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 15.11.2018.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
А. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (позивача у справі)
10. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції винесенні з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. Позивач зазначає, що Закон України «Про національну поліцію» не встановлює обов'язку працівників міліції подавати рапорти про подальше проходження служби в поліції. Відсутність відмови від подальшого проходження служби в поліції є достатньою підставою вважати, що позивач висловив бажання проходити службу в поліції.
Також позивач стверджує, що судами не досліджено, до кого перейшли майнові права і обов'язки ліквідованих підрозділів міліції та якими правами наділені новостворені підрозділи Національної поліції, не надано належну правову оцінку тій обставині, що як ліквідовані підрозділи міліції, так і новостворені підрозділи Національної поліції входять до складу МВС України та фінансуються за рахунок Державного бюджету України, що вказує на фактичне правонаступництво.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. ОСОБА_2 перебував на службі в органах внутрішніх справ України з 2001 року на різних посадах. Останнім місцем служби є посада старшого оперуповноваженого сектора боротьби з незаконним обігом Бориспільського міського відділу Головного управління МВС України в Київській області.
Наказом ГУМВС України в Київській області №591 о/с від 06.11.2015 року на підставі п. «г» ст. 64 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом ОВС України та п. 10, 11 розділу XI Закону України «Про Національну поліцію» ОСОБА_2 звільнено з посади старшого оперуповноваженого сектора боротьби з незаконним обігом Бориспільського міського відділу Головного управління МВС України в Київській області через скорочення штатів.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА
12. Конституція України
12.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
13.1. Частина 3 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
14. Закон України «Про національну поліцію» від 2 липня 2015 року № 580-VІІІ
14.1. Пункт 1 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення». Закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; ч.7 ст.15 та ч.5 ст.21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.
14.2. Пункт 8 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення». З дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.
14.3. Пункти 9, 10 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення». Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.
14.4. Пункт 11 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення». Перебування працівників міліції на лікарняному чи у відпустці не є перешкодою для їх звільнення зі служби в органах внутрішніх справ відповідно до «Прикінцевих та перехідних положень» цього Закону.
15. Закон України від 20 грудня 1990 року № 565-XII «Про міліцію» (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин)
15.1. Стаття 18. Порядок та умови проходження служби в міліції регламентується Положенням, згідно з пунктом 8 якого дострокове звільнення зі служби осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу, які не досягли граничного віку перебування на службі в органах внутрішніх справ, провадиться, зокрема у зв'язку зі скороченням штатів - у разі відсутності можливості використання на службі.
16. Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затверджене постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114.
16.1. Підпункт "г" пункту 64. Особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Верховною Радою України 2 липня 2015 року прийнято Закон «Про Національну поліцію» № 580-VІІІ.
Відповідно до пункту 1 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII він набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; ч.7 ст.15 та ч.5 ст.21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.
Закон № 580-VIII опублікували 6 серпня 2015 року та він набрав чинності 7 листопада 2015 року.
Водночас, пункти 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17- 18 розділу XI «Прикінцеві та Перехідні положення» цього Закону набрали чинності з наступного дня після опублікування - з 7 серпня 2015 року.
За пунктом 1 розділу ХІ «Прикінцевих та перехідних положень» цей Закон набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування.
У справі встановлено, що позивача звільнили з органів внутрішніх справ у зв'язку зі скороченням штатів.
Скорочення штату в ГУ МВС як підстава звільнення працівників цього відомства пов'язана з утворенням Національної поліції та її територіальних органів і скороченням у зв'язку з цим всіх посад органів МВС, зокрема в Київській області.
З опублікуванням Закону № 580-VIII працівникам міліції, які мали намір проходити службу в поліції, встановлено тримісячний строк для подання відповідної заяви. За умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, вони, за їх згодою, могли бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення або шляхом проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
Тримісячний строк для подання заяви щодо проходження служби в поліції завершився 6 листопада 2015 року і, як встановлено у справі, заяви/рапорту про намір проходити службу в поліції, як це передбачено пунктом 9 розділу ХІ Закону №580-VIII, позивач не подавав.
Разом з тим, відповідно до статті 18 Закону України від 20 грудня 1990 року № 565-XII «Про міліцію» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) порядок та умови проходження служби в міліції регламентується Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29 липня 1991 року № 114 (далі - Положення №114), пунктом 64 «г» якого передбачено, що особи середнього, старшого і вищого начальницького складу звільняються зі служби в запас (з постановкою на військовий облік) через скорочення штатів - при відсутності можливості подальшого використання на службі.
Відповідно, за змістом положень спеціального законодавства, яке регулює правовідносини щодо проходження служби особами начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, звільнення працівника у зв'язку зі скороченням штатів покладає на роботодавця певні зобов'язання щодо належного повідомлення такого працівника про звільнення, а також вжиття заходів з метою його працевлаштування.
Судами вірно встановлено, що в силу положень пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» позивач був повідомлений про можливе звільнення через скорочення штатів з дня опублікування цього Закону.
Разом з тим, суди не звернули увагу, що за змістом пункту 64 «г» Положення №114 звільнення у зв'язку зі скороченням штатів допускається лише за відсутності можливості подальшого використання на службі.
В аспекті спірних правовідносин колегія суддів звертає увагу на те, що при вирішенні цього спору суди не з'ясовували, чи вирішувало ГУ МВС питання щодо можливого використання позивача на службі, як однієї з умов, з якою пов'язано звільнення за пунктом 64 «г» Положення, відтак чи пропонували йому інші посади для працевлаштування з огляду, зокрема, на стаж роботи та рівень кваліфікації.
Опублікування Закону № 580-VIII, з яким пов'язано початок перебігу тримісячного строку для подання заяви щодо наміру проходити службу в поліції, не звільняє ГУ МВС як роботодавця від обов'язку виконати вимоги трудового законодавства щодо пропозицій працевлаштування.
Сам факт відсутності заяви про намір продовжувати службу в органах поліції, якщо не було дотримано процедури звільнення, не може бути достатнім свідченням того, що звільнення у зв'язку зі скороченням штатів відбулось правомірно.
Крім того, колегія суддів звертає увагу, що вирішуючи питання про правомірність звільнення при скороченні чисельності чи штату працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, варто мати на увазі, що ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої відмови. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган, мова йде фактично про реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
Такий правовий висновок неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у постановах від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14).
Згідно положень пункту 1 частини першої статті 110 Цивільного кодексу України юридична особа ліквідується за рішенням її учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, в тому числі у зв'язку із закінченням строку, на який було створено юридичну особу, досягненням мети, для якої її створено, а також в інших випадках, передбачених установчими документами.
Ліквідація пов'язана із скороченням чисельності і штату працівників. У разі ліквідації чисельність працівників скорочується, а весь штат працівників ліквідується. Ліквідація це така форма припинення юридичної особи, за якої припиняються її права та обов'язки, тобто вона знімається з реєстрації в усіх фондах та організаціях.
Отже, при повній ліквідації чисельність працівників скорочується, а весь штат працівників ліквідується, крім працівників відносно яких діють обмеження на звільнення, тобто пряма заборона на звільнення перелічених працівників, оговорена в Законі.
Тому, якщо ліквідовано ГУ МВС з одночасним створенням іншого органу (ГУ НП), який буде виконувати повноваження (завдання) органу, що ліквідується, то зобов'язанням роботодавця (держави) є вжиття заходів щодо працевлаштування працівників ліквідованого у такий спосіб органу.
У даній справі суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що саме у разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників, проте, не з'ясували правовий статус майна, яке належало ліквідованим підрозділам міліції та чи переходило воно у розпорядження до новостворених підрозділів поліції.
Крім того, суди зазначили, що Закон № 580-VIII фактично містить положення щодо ліквідації структурних підрозділів Міністерства внутрішніх справ України, зазначивши при цьому, що завдання та повноваження ліквідованих підрозділів міліції переходять до структурних підрозділів поліції, що за своєю суттю вказує на реорганізацію, а не ліквідацію ГУ МВС.
Відповідно, суперечливість висновків, викладених в оскаржуваних рішеннях судів попередніх інстанцій та відсутність належної правової оцінки обставинам, які мають ключове значення для вирішення справи, зокрема, щодо того, у який спосіб відбулось (чи відбувається) припинення ГУ МВС (як юридичної особи) та наслідків, які покладає на державу обраний спосіб запровадження змін в організацію діяльності правоохоронних органів, зумовлює висновок про передчасність твердження судів про те, що у відповідача відсутній обов'язок щодо подальшого працевлаштування позивача.
Враховуючи викладене, висновок судів попередніх інстанцій про те, що звільнення позивача відбулось в межах та у спосіб визначений законом є передчасним, оскільки зроблений без належного дослідження зібраних у справі доказів.
18. Відповідно до статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції з 15 грудня 2017 року) рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
19. Статтею 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
20. Враховуючи те, що в силу вимог статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений можливості встановлювати та досліджувати обставини, які не були досліджені судами попередніх інстанцій, колегія суддів приходить до висновку, що за таких обставин рішення судів підлягають скасуванню, а справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
21. Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 липня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року у справі №826/27344/15 - скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Т. Г. Стрелець
Судді О. В. Білоус
І. Л. Желтобрюх