Іменем України
14 листопада 2018 року
Київ
справа №825/1652/15-а
адміністративне провадження №К/9901/17846/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білоуса О.В.,
суддів - Данилевич Н.А., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Прилуцької об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2016 року (головуючий суддя Соломко І.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року (головуючий суддя Мамчур Я.С., судді - Желтобрюх І.Л., Файдюк В.В.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернігівській області, Прилуцької об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Чернігівській області, Управління державної автомобільної інспекції України в Чернігівській області про визнання протиправними дій, скасування висновку, наказу про звільнення та поновлення на посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу,
У травні 2015 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Чернігівській області (далі - УМВС України в Чернігівській області), Прилуцької об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Чернігівській області (далі - Прилуцька ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області), Управління державної автомобільної інспекції України в Чернігівській області (далі - УДАІ України в Чернігівській області), в якому просив: скасувати висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади», складений Прилуцькою ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області 17 березня 2015 року №3601/25-16-17-04, в частині невідповідності наданої ним інформації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, набутого ним за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади» за 2014 рік; скасувати наказ УМВС України в Чернігівській області від 7 травня 2015 року № 170-о/с «По особовому складу»; поновити позивача на посаді інспектора дорожньо-патрульної служби групи дорожньо-патрульної служби відділення державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Прилуки та Прилуцького району УМВС; стягнути на користь ОСОБА_2 грошове забезпечення за весь час вимушеного прогулу з моменту звільнення до дня прийняття судом рішення.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що 7 травня 2015 року його було звільнено із займаної посади згідно з пунктом 14 статті 5 Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII «Про очищення влади» та пунктом 62 «а» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил України (з поставкою на військовий облік), у зв'язку із встановленням Прилуцькою ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області під час проведення перевірки відповідно до вимог Закону України «Про очищення влади» недостовірності відомостей щодо наявності майна (майнових прав), вказаного позивачем у декларації про майно, доходи, витрати та зобов'язання фінансового характеру за 2014 рік.
У сформованому висновку Прилуцькою ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області вказано, що позивачем у декларації не відображено відомості про наявність у нього транспортних засобів KIA Magentis, 2002 року випуску та ВАЗ 211340, 2007 року випуску. Крім того, встановлено розбіжність суми сукупного доходу на 58000 грн, а саме позивачем не зазначено вказані кошти від продажу рухомого майна в першому кварталі 2014 року.
ОСОБА_2 вказує, що ним подано письмові пояснення, які не було враховано під час складання висновку, а відтак вважає наказ про його звільнення незаконним, у зв'язку з чим звернувся до суду з метою захисту своїх прав.
Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано висновок Прилуцької ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області від 17 березня 2015 року № 3601/25-16-17-04 про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади». Визнано протиправним та скасовано наказ УМВС України в Чернігівській області від 7 травня 2015 року № 170 о/с. Поновлено ОСОБА_2 на посаді інспектора дорожньо-патрульної служби групи дорожньо-патрульної служби відділення державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Прилуки та Прилуцького району УМВС з 8 травня 2015 року. Стягнуто з УДАІ України в Чернігівській області на користь ОСОБА_2 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу у розмірі 3612,06 грн. Допущено до негайного виконання постанову суду в частині поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за один місяць. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, Прилуцька ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просила рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 28 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Справу згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 7 лютого 2018 року передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про відмову у задоволенні касаційної скарги.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 з 2003 року проходив службу в органах внутрішніх справ України, що підтверджується записами трудової книжки. З 16 січня 2015 року позивач займав посаду інспектора дорожньо-патрульної служби групи дорожньо-патрульної служби відділення державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Прилуки та Прилуцького району УМВС.
Відповідно до пункту 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади», Порядку проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами 3, 4 статті 1 Закону України «Про очищення влади», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 563 та Порядку проведення перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 3 листопада 2014 року № 1100, посадовими особами Прилуцької ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області проведено перевірку відомостей, визначених у пункті 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» відносно позивача.
17 березня 2015 року контролюючим органом складено висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» №3601/25-16-17-04, в якому зафіксовано, що позивачем у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2014 рік вказано недостовірні відомості щодо наявності майнових прав, набутих ним за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади», які не відповідають наявній податковій інформації про майно ОСОБА_2
Згідно з інформацією наданою Прилуцьким Центром 7402 УДАІ УМВС України в Чернігівській області, за позивачем зареєстровано рухоме майно, а саме транспортні засоби KIA Magentis, 2002 року випуску та ВАЗ 211340, 2007 року випуску.
Крім того, згідно відомостей Центральної бази даних Державного реєстру фізичних осіб про суми виплачених доходів, загальна сума сукупного доходу позивача за 2014 рік складає 83778,5 грн. У підрозділі А розділу ІІ декларації про майно, доходи, витрати, зобов'язання фінансового характеру за 2014 рік позивач зазначив загальну суму сукупного доходу у розмірі 25778 грн. Розбіжність доходу - на суму 58000 грн. Перевіркою встановлено, що вказані кошти ОСОБА_2 отримав від продажу рухомого майна у першому кварталі 2014 року.
Наказом УМВС України в Чернігівській області від 7 травня 2015 року № 170-о/с «По особовому складу» ОСОБА_2 звільнено із займаної посади згідно з пунктом 14 статті 5 Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII «Про очищення влади» та пунктом 62 «а» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил України (з поставкою на військовий облік).
Підставою звільнення ОСОБА_2 слугував висновок Прилуцької ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області від 17 березня 2015 року № 3601/25-16-17-04 про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади».
Не погоджуючись із зазначеними висновком Прилуцької ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області від 17 березня 2015 року та наказом про звільнення, ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом про їх скасування.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_2 та скасовуючи оскаржувані висновок та наказ про звільнення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що вони є незаконними та необґрунтованими, оскільки недостовірність відомостей, яка може бути підставою для звільнення особи та застосування до неї відповідних заборон, повинна встановлюватись в сукупності з невідповідністю вартості майна, яке належить особі. Тобто, саме по собі неповне декларування наявного у особи майна не може бути підставою для застосування Закону України «Про очищення влади» в частині звільнення особи з посади в разі, якщо це майно було набуте особою на законних підставах та за рахунок коштів, отриманих із законних джерел. Відповідачем при здійсненні відносно позивача перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» контролюючим органом не було встановлено невідповідності вартості майна доходам, отриманим із законних джерел.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду погоджується із зазначеними висновками судів попередніх інстанцій, враховуючи наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України «Про очищення влади» визначає правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.
Частиною чотирнадцятою статті 5 Закон України «Про очищення влади» передбачено, що керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п'ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.
Визначення очищення влади (люстрація) міститься у частині першій статті 1 Закону України «Про очищення влади» та означає встановлену цим Законом або рішенням суду заборону окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, перевірка стосовно яких встановила недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), зазначених у поданих ними за попередній рік деклараціях про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, складених за формою, що встановлена Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) в їх деклараціях, набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених пунктами 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел (частина восьма статті 3 Закону).
Згідно зі статтею 2 Закону України «Про очищення влади» заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо:
1) Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України, а також міністра, керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України, їх перших заступників, заступників;
2) Генерального прокурора України, Голови Служби безпеки України, Голови Служби зовнішньої розвідки України, начальника Управління державної охорони України, керівника центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, керівника податкової міліції, керівника центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, їх перших заступників, заступників;
3) військових посадових осіб Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби та військовослужбовців служби за призовом під час мобілізації;
4) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, професійних суддів, Голови Державної судової адміністрації України, його першого заступника, заступника;
5) Глави Адміністрації Президента України, Керівника Державного управління справами, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України, Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики, їх перших заступників, заступників;
6) начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту;
7) посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України;
8) членів Центральної виборчої комісії, Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, голів та членів національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв'язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг;
9) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб'єкта надання адміністративних послуг;
10) інших посадових та службових осіб (крім виборних посад) органів державної влади, органів місцевого самоврядування;
11) осіб, які претендують на зайняття посад, зазначених у пунктах 1 - 10 цієї частини.
Судами встановлено, що ОСОБА_2, обіймаючи посаду інспектора дорожньо-патрульної служби групи дорожньо-патрульної служби відділення державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Прилуки та Прилуцького району УМВС, є особою щодо якої здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
Згідно з частиною п'ятою статті 5 Закону України «Про очищення влади» перевірці підлягають: 1) достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону; 2) достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
Процедуру проведення органами Державної фіскальної служби України перевірки достовірності відомостей, визначених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону про очищення влади, зазначених особами, перелік яких наведено у пунктах 1-11 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади», у деклараціях, за формою, встановленою Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», визначено Порядком № 1100, затвердженим наказом Міністерства фінансів України 3 листопада 2014 року.
В силу підпункту 3 пункту 3 цього Порядку проведення перевірки фактично полягає в:
аналізі наявної в контролюючого органу податкової інформації щодо доходів, отриманих особою, стосовно якої проводиться перевірка, з метою з'ясування джерел їх отримання, в тому числі щодо повноти їх відображення в декларації;
порівнянні відомостей про вказане в декларації майно (майнові права), набуте (набуті) особою, стосовно якої проводиться перевірка, за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону, з наявною в контролюючого органу податковою інформацією про майно (майнові права) такої особи з метою з'ясування достовірності відомостей щодо його (їх) наявності;
порівняльному аналізі наявної інформації з метою з'ясування відповідності вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації, набутого (набутих) особою, стосовно якої проводиться перевірка, за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
За правилами частини десятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» у разі встановлення за результатами перевірки недостовірності відомостей, визначених пунктом 2 частини п'ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, протягом трьох робочих днів з дня виявлення всіх недостовірностей та/або невідповідностей, але не пізніше ніж на тридцятий день з дня отримання запиту та копії декларації особи, повідомляє про них особу, стосовно якої проводиться перевірка. Особа, стосовно якої проводиться перевірка, не пізніше ніж на п'ятнадцятий робочий день з дня отримання нею відповідного повідомлення надає письмове пояснення за такими фактами та підтверджуючі документи, які є обов'язковими для розгляду та врахування відповідним органом при підготовці висновку про перевірку.
Аналіз наведеної норми дає підстави для висновку, що органи ДФС здійснюють перевірку осіб, зазначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади» за двома критеріями: 1) достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру; 2) відповідність вартості майна (майнових прав), набутого за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
При цьому, під час проведення перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади», контролюючим органом має бути встановлена не лише невідповідність відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, а й також врахований час набуття майна та незаконність джерел таких доходів.
З матеріалів справи вбачається, що 17 березня 2015 року Прилуцькою ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області відносно позивача складено висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади», згідно з яким у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2014 рік ОСОБА_2 вказав недостовірні відомості щодо наявності майна, набутого ним за час перебування на посадах, зазначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади», а саме: не відобразив транспортні засоби: KIA Magentis, 2002 року випуску та ВАЗ 211340, 2007 року випуску. Крім того, встановлено розбіжність суми сукупного доходу на 58000 грн, а саме позивачем не зазначено вказані кошти від продажу рухомого майна в першому кварталі 2014 року.
Разом з тим, ОСОБА_2 12 лютого 2015 року на ім'я виконуючого обов'язки начальника Прилуцької ОДПІ ГУ ДФС у Чернігівській області було написано письмове пояснення, в якому вказано, що транспортні засоби KIA Magentis, 2002 року випуску та ВАЗ 211340, 2007 року випуску продані ним у 2013 році по дорученню з умовою зняття з обліку в МРЕО. З наведених обставин вказані транспортні засоби не зазначив у декларації. Також, зазначив, що кошти в розмірі 58000 грн не отримував.
Судами при ухваленні рішень обґрунтовано зазначено, що інформація про недостовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та/або невідповідність вартості майна (майнових прав), вказаних у декларації, або виявлених органами державної фіскальної служби у процесі проведення перевірки, не може бути підставою для застосування заборони без врахування обов'язкових умов, що таке майно (майнові права) було набуте за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади», і його вартість не відповідає доходам, отриманим із законних джерел.
Отже, не зазначення у декларації майна не тягне за собою настання відповідальності за Законом України «Про очищення влади», оскільки питання декларування доходів певних осіб врегульовано у цьому випадку Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звертає увагу на те, що при здійсненні відносно позивача перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади" контролюючим органом не було встановлено невідповідності вартості майна доходам, отриманим із законних джерел, а тому вартість майна, набутого позивачем за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 Закону України "Про очищення влади", відповідає наявній податковій інформації про його доходи, отримані із законних джерел.
Враховуючи викладене, колегія суддів касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо часткового задоволення позовних вимог ОСОБА_2 про скасування висновку та наказу УМВС України в Чернігівській області від 7 травня 2015 року № 170-о/с «По особовому складу», а також поновлення позивача на посаді інспектора дорожньо-патрульної служби групи дорожньо-патрульної служби відділення державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Прилуки та Прилуцького району УМВС.
Колегія суддів вважає, що постанова Чернігівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій, тому підстави для скасування ухвалених судових рішень та задоволення касаційної скарги відсутні.
Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Прилуцької об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Чернігівській області залишити без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 9 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 лютого 2017 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено 15 листопада 2018 року.
Суддя-доповідач О.В.Білоус
Судді Н.А.Данилевич
Т.Г.Стрелець