Справа № 806/3184/18
Головуючий у 1-й інстанції: Лавренчук О.В.
Суддя-доповідач: Мацький Є.М.
16 листопада 2018 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Мацького Є.М.
суддів: Капустинського М.М. Охрімчук І.Г.
за участю:
секретаря судового засідання: Охримчук М.Б.,
представника прокуратури - Клименко Д.С.
представника апелянта - Гришаєва В.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державного агентства рибного господарства України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19 липня 2018 року (рішення ухвалено у м. Житомирі, повний текст рішення складено 24.07.2018, час ухвалення рішення не зазначено) у справі за адміністративним позовом Керівника Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області в інтересах держави до Управління Державного агентства рибного господарства у Житомирській області, Державного агентства рибного господарства України, 3-ї особи фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування погоджень,
I. ПРОЦЕДУРИ
1. Керівник Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державного агенства рибного господарства у Житомирській області, Державного агенства рибного господарства України, 3-ї особи фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати погодження Державного агентства рибного господарства України від 02.10.2017 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 "Режиму рибогосподарської експлуатації ставу площею 17,8 га, розташованого за межах с. Великі Коровинці на території Великокоровинецької селищної ради Чуднівського району Житомирської області";
- визнати протиправним та скасувати погодження Управління Державного агентства рибного господарства у Житомирській області від 28.08.2017 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 "Режиму рибогосподарської експлуатації ставу площею 17,8 га, розташованого за межах с. Великі Коровинці на території Великокоровинецької селищної ради Чуднівського району Житомирської області ставу площею 16,6 га, розташованого за межах с. Краснопіль на території Краснопільської сільської ради Чуднівського району Житомирської області".
2. Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 26 червня 2018 року відкрито спрощене позовне провадження в адміністративній справі та призначено відкрите судове засідання з викликом сторін.
3. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 19 липня 2018 року позовні вимоги задоволено.
4. Визнано протиправним та скасовано погодження Державного агенства рибного господарства України (04053, місто Київ, вулиця Артема, 45-а, код юридичної особи в ЄДРПОУ - 37472282) від 02.10.2017 фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) режиму рибогосподарської експлуатації ставу площею 17,8 га, розташованого за межами села Великі Коровинці на території Виликокоровинецької селищної ради Чуднівського району Житомирської області.
5. 27 серпня 2018 року Управління Державного агентства рибного господарства у Житомирській області подало апеляційну скаргу.
6. 4 вересня 2018 року ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду відкрито апеляційне провадження.
7. 30 вересня 2018 року в зв'язку з ліквідацією Житомирського апеляційного адміністративного суду справу передано на розгляд до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
8. 24 жовтня 2018 року ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду справу призначено до судового розгляду.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
9. Позивач зазначив, що погодження режиму на місцевому та загальнодержавному рівні відбулись з порушенням вимог природоохоронного і земельного законодавства.
10. Вказує, що встановлювати режим можливо виключно за умови наявності у цього ставка статусу рибогосподарського водного об'єкта або його ділянки.
11. Зазначає, що використання ставу для промислового вилову та вирощування риби повинно здійснюватись тільки за наявності права на земельну ділянку водного фонду, або ж у разі надання відповідного погодження її власником чи постійним користувачем.
12. Апелянт вважає, що погодження режиму користувачу погоджується порядок використання та відтворення водних біоресурсів, а не використання водного об'єкту чи землі водного фонду.
13. Вказує, що третьою особою ОСОБА_1 було подано всі необхідні та належним чином завірені документи, які передбачені Інструкцією, яка затверджена наказом Державного комітету рибного господарства України від 15.01.2008 №4.
III. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14. На замовлення ФОП ОСОБА_1 . Науково-дослідним інститутом Держводоекологія розроблено режим рибогосподарської експлуатації ставу площею 17,8 га, розташованого за межах розташованого за межах с. Великі Коровинці на території Великокоровинецької селищної ради Чуднівського району Житомирської області .
15. 28.08.2017 режим погоджено Управлінням Державного агентства рибного господарства у Житомирській області, а 02.10.2017 Державним агентством рибного господарства України, що підтверджується відповідними відмітками на ньому.
16. 11.05.2018 Чуднівською районною державою адміністрацією Житомирської області надано відповідь на запит Бердичівської місцевої прокуратури №06-34-3359 (вих. 18 від 08.05.2018 ) та повідомлено, що жодних розпоряджень про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду на території району в період 2016-2018 роки не приймалось, як і не укладались договори оренди земельних ділянок.
17. Листом від 22.05.2018 №2959/33/2-18 Житомирська обласна державна адміністрація повідомила Бердичівську місцеву прокуратуру, що договори оренди земель водного фонду, дозволи на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду на території Великокоровинецької селищної ради Чуднівського району Житомирської області з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 обласною державною адміністрацією не укладались та не надавались.
18. Вважаючи погодження режиму рибогосподарської експлуатації ставу площею 17,8га, розташованого за межах с. Великі Коровинці на території Великокоровинецької селищної ради Чуднівського району Житомирської області порушенням інтересів держави, прокурор звернувся до суду за їх захистом.
IV. ОЦІНКА СУДУ
19. Апеляційний Суд, перевіривши і обговоривши доводи апеляційної скарги, виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України, вважає за необхідне зазначити наступне.
20. Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
21. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
22. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
24. Відповідно до частини першої статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції), здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
25. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
26. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
27. Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.
28. Згідно з частиною 2 статті 60 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
29. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
30. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
31. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
32. Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
33. Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
34. Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
35. Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
36. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
37. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
38. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
39. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.
40. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
41. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
42. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
43. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
44. Відповідно до статті 1 Закону України « Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
45. Відповідно до статті 2 вищевказаного Закону місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують: 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
46. Колегія суддів вважає, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері погодження режимів рибогосподарської експлуатації водних об'єктів не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
47. Крім того, колегія суддів зазначає, що у прокурора відсутні повноваження на ведення справи в суді в тому числі і в інтересах держави, оскільки її інтереси представлені відповідними органами - Бердичівською райдержадміністрацією Житомирською області та Житомирською обласною державною адміністрацією.
48. Прокурор, звернувшись з позовом в інтересах держави до Державного агентства рибного господарства України про скасування погодження режиму використання водних об'єктів, не зазначив відповідних обґрунтувань щодо порушення рішенням відповідача саме інтересів держави.
49. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі №826/7910/17.
V. ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ
50. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
51. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
52. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
53. Зазначеним вимогам закону судове рішення не відповідає.
54. Відповідно до ст.319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
55. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
56. Судом встановлено, що позов подано особою, яка немає адміністративної процесуальної дієздатності, а тому рішення суду підлягає скасуванню, а позовну заяву слід залишити без розгляду.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Державного агентства рибного господарства України задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19 липня 2018 року у справі за адміністративним позовом Керівника Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області в інтересах держави до Управління Державного агентства рибного господарства у Житомирській області, Державного агентства рибного господарства України, 3-ї особи фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування погоджень скасувати.
Адміністративний позов Керівника Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області в інтересах держави до Управління Державного агентства рибного господарства у Житомирській області, Державного агентства рибного господарства України, 3-ї особи фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування погоджень залишити без розгляду.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 16 листопада 2018 року.
Головуючий Мацький Є.М.
Судді Капустинський М.М. Охрімчук І.Г.