14 листопада 2018 року
м.Суми
Справа №587/71/18
Номер провадження 22-ц/788/2091/18
Апеляційний суд Сумської області у складі колегії суддів судової палати у цивільних справах:
головуючого - Кононенко О.Ю. (суддя-доповідач),
суддів - Хвостика С.Г., Ткачук С.С.,
з участю секретаря судового засідання - Чуприни В.І.,
сторони:
позивачі - Сумська обласна державна адміністрація, Сумське дочірнє агролісогосподарське підприємство «Сумський агролісгосп»,
особа, яка звернулась до суду в інтересах держави - Сумська місцева прокуратура,
відповідачі - Сумська районна державна адміністрація, ОСОБА_1,
розглянув у відкритому судовому засіданні в приміщенні Апеляційного суду Сумської області у порядку спрощеного позовного провадження апеляційну скаргу прокуратури Сумської області
на рішення Сумського районного суду Сумської області від 13 вересня 2018 року у складі судді Дашутіна І.В., ухвалене у м. Суми,
У січні 2018 року заступник керівника Сумської місцевої прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Сумської обласної державної адміністрації, Сумського дочірнього агролісогосподарського підприємства «Сумський агролісгосп» з позовом до Сумської районної державної адміністрації, ОСОБА_1, мотивуючи вимоги тим, що рішенням Сумської обласної ради від 19 жовтня 2000 року землі сільських, селищних та міських рад Сумської області надано у постійне користування дочірнім агролісогосподарським підприємствам Сумського обласного комунального агролісогосподарського підприємства «Сумиоблагроліс» для ведення лісового господарства в розрізі суб'єктів земельних відносин по площах та угіддях, зокрема, землі у межах Сумського району надано ДП «Сумський агролісгосп».
Межі державного лісового фонду, переданого у постійне користування ДП «Сумський агролісгосп», зафіксовані у проекті передачі земель в постійне користування ДП «Сумський агролісгосп» при розпаюванні КСП «Великочернеччинське».
Розпорядженням Сумської районної державної адміністрації «Про затвердження технічної документації по складанню державних актів на право власності на земельні ділянки власникам земельних часток (паїв)» від 14 травня 2004 року № 264 затверджено технічну документацію по складанню державних актів на право власності на земельні ділянки власникам земельних часток (паїв) із земель спільної часткової (колективної) власності КСП «Великочернеччинське» на території Великочернеччинської сільської ради. Згідно з додатком до розпорядження ОСОБА_1 надано у власність земельну ділянку площею 2,3146 га.
У подальшому ОСОБА_1 державний акт не оформив, речове право на земельну ділянку не зареєстрував.
Вказував, що під час розпорядження спірною земельною ділянкою відповідний державний орган діяв із перевищенням своєї компетенції та з порушенням вимог земельного законодавства.
Просив визнати незаконним і скасувати розпорядження Сумської районної державної адміністрації «Про затвердження технічної документації по складанню державних актів на право власності на земельні ділянки власникам земельних ділянок (паїв)» від 14 травня 2004 року № 264 в частині затвердження технічної документації та видачі державного акту ОСОБА_1
Рішенням Сумського районного суду Сумської області від 13 вересня 2018 року у задоволенні позову Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської обласної державної адміністрації, Сумського дочірнього агролісогосподарського підприємства «Сумський агролісгосп» відмовлено.
В апеляційній скарзі прокуратура Сумської області, посилаючись на незаконність та необґрунтованість рішення суду першої інстанції, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
Апеляційна скарга мотивована тим, що Сумською районної державною адміністрацією недотриманням встановленого чинним земельним законодавством України порядку передачі земельної ділянки у користування порушено інтереси держави. Зазначала, що спірна земельна ділянка може перейти у власність ОСОБА_1 з порушенням передбаченого законодавством порядку набуття речових прав на земельні ділянки, а зміна цільового призначення земельної ділянки призведе до непоправних екологічних втрат. Вказувала, що органом, уповноваженим державою здійснювати повноваження у спірних правовідносинах, є Сумська обласна державна адміністрація, яка від імені держави виконує повноваження власника та має право розпоряджатися землями лісогосподарського призначення та ДП «Сумський агролісгосп», як підприємство, якому передано відповідні земельні ділянки у постійне користування.
Отже, позов прокурора пов'язаний саме з неналежним виконанням Сумською обласною державною адміністрацією своїх функцій по контролю за використанням земель лісогосподарського призначення, та невжиттям заходів щодо відновлення становища на порушення інтересів держави, яке полягає у відсутності реагування на розпорядження від 14 травня 2004 року № 264. Проте, судом першої інстанції не надано оцінку всім доводам прокурора щодо підстав представництва інтересів держави та не враховано, що прокурор дотримався вимог п. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо попереднього повідомлення відповідного суб'єкта владних повноважень про подачу позову. Крім того, судом помилково до спірних правовідносин застосовано норми ст. ст. 256, 257, 261 ЦК України.
У відзиві на апеляційну скаргу Сумська районна державна адміністрація зазначає, що відсутні будь-які докази того, що на момент видачі розпорядження у 2004 році спірна земельна ділянка належала до земель лісового фонду. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Відповідно до п. 3 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» апеляційні суди, утворені до набрання чинності цим Законом, продовжують здійснювати свої повноваження до утворення апеляційних судів у відповідних апеляційних округах.
Пунктом 8 ч. 1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» Цивільного процесуального кодексу України, в редакції Закону України №2147-VІІІ від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України так інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року, також визначено, що до утворення апеляційних судів в апеляційних округах їхні повноваження здійснюють апеляційні суди, у межах територіальної юрисдикції яких перебуває місцевий суд, який ухвалив судове рішення, що оскаржується.
Відповідно до ч. 1 ст. 368 ЦПК України, справа розглядається судом апеляційної інстанції за правилами, встановленими для розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, з особливостями, встановленими главою I розділу V ЦПК України.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення прокурора прокуратури Сумської області Дубової О.В., представників Сумської обласної державної адміністрації Гришака О.В., ДП «Сумський агролісгосп» - адвоката Черненка Д.О., які підтримали доводи апеляційної скарги, представника Сумської районної державної адміністрації Сумської області Бойко А.С., ОСОБА_1, які заперечували проти доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вимог та підстав позову, заявлених в суді першої інстанції, колегія суддів апеляційного суду вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а позов заступника керівника Сумської місцевої прокуратури - залишенню без розгляду, з наступних підстав.
Згідно з ч. 4 ст. 367 ЦПК України, суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Відповідно до ст. 263 ЦПК України, судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Проте, зазначеним вимогам закону рішення суду не відповідає.
Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається, що розпорядженням Сумської районної державної адміністрації «Про затвердження технічної документації по складанню державних актів на право власності на земельні ділянки власникам земельних часток (паїв)» від 14 травня 2004 року № 264 затверджено технічну документацію по складанню державних актів на право власності на земельні ділянки власникам земельних часток (паїв) із земель спільної часткової (колективної) власності КСП «Великочернеччинське» на території Великочернеччинської сільської ради. Згідно з додатком до розпорядження, ОСОБА_1 надано у власність земельну ділянку площею 2,3146 га.
Рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову заступника керівника Сумської місцевої прокуратури мотивовано тим, що спірна земельна ділянка не належить ДП «Сумський агролісгосп», а тому відсутні порушення його прав як власника або користувача. Крім того, прокурором не надано доказів того, що Сумська обласна державна адміністрація самостійно не мала змоги звернутися до суду за захистом своїх прав та інтересів. Також позивачем пропущено встановлений законом строк звернення до суду без поважних причин.
Проте, з такими висновками суду першої інстанції повністю погодитись не можна.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).
Тлумачення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України.
Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України «Про прокуратуру».
У ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Тлумачення ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; б) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Згідно з п. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Відповідно до ч. 4 ст. 56 ЦПК України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Сумська місцева прокуратура, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Сумської обласної державної адміністрації, Сумського дочірнього агролісогосподарського підприємства «Сумський агролісгосп», обґрунтовувала свої вимоги тим, що оспорюваним розпорядженням Сумської районної державної адміністрації від 14 травня 2004 року № 264 порушено інтереси держави, оскільки Сумська районна державна адміністрація вийшла за межі компетенції, порушила порядок зміни цільового призначення та надала ОСОБА_1 земельну ділянку без згоди постійного землекористувача ДП «Сумський агролісгосп», що відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом пред'явлення цього позову.
Проте, як убачається з позовної заяви, прокурор не обґрунтував наявність виключних підстав для здійснення представництва інтересів держави у спірних правовідносинах та необхідність їх захисту, а також не навів причин неможливості позивачами, які є самостійними юридичними особами з відповідною процесуальною дієздатністю, самостійно здійснювати захист своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку.
Само по собі зазначення прокурором у позовній заяві, що спірне рішення прийняте Сумською районною державною адміністрацією у 2004 році, однак до цього часу жодних заходів на усунення порушень чинного законодавства під час розпорядження землями державної власності не вжито, не свідчить про те, що суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, а також про відсутність у позивачів об'єктивної можливості самостійно звернутися з позовом до суду за захистом своїх прав.
Як вбачається з пояснень представника позивача - Сумської облдержадміністрації в суді першої інстанції, про порушення інтересів держави під час розпорядження землями лісогосподарського призначення до отримання листа Сумської місцевої прокуратури від 19 грудня 2017 року, № 112-14808 Сумській облдержадміністрації було невідомо.
Крім того, відповідно до пояснень представника позивача - ДП «Сумський агролісгосп» в суді апеляційної інстанції, прокурор не дотримався свого обов'язку, передбаченого п. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», щодо попереднього повідомлення ДП «Сумський агролісгосп» про подання позову.
Отже, доказів не виконання або неналежного виконання позивачами обов'язків по захисту законних інтересів держави прокурором не надано. Звернення позивачів до прокуратури з клопотаннями про представництво інтересів у суді в матеріалах справи також відсутні.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Менчинська проти Росії», пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Мартіні проти Франції»).
Таким чином, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді цивільного спору.
Виходячи з вищевикладеного, прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави та виступати позивачем у суді, для реалізації своїх повноважень.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
Отже, суд першої інстанції правильно звернув увагу на те, що прокурор не навів чіткого і законного обгрунтування підстав здійснення представництва інтересів Сумської обласної державної адміністрації та Сумського дочірнього агролісогосподарського підприємства «Сумський агролісгосп» у суді, а через те і не мав повноважень на ведення справи, проте, помилково вирішив спір по суті, тоді як в силу положень п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України, мав залишити позов без розгляду.
Згідно з ч. 1 ст. 377 ЦПК України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в апеляційному порядку з закриттям провадження у справі з підстав, передбачених статтею 257 цього Кодексу.
За таких обставин, апеляційний суд дійшов висновку про те, що рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню, а позов заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської обласної державної адміністрації, Сумського дочірнього агролісогосподарського підприємства «Сумський агролісгосп» - залишенню без розгляду.
Керуючись ст. ст. 367 - 369, п. 4 ч. 1 ст. 374, ст. ст. 377, 389, 390 ЦПК України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу прокуратури Сумської області задовольнити частково.
Рішення Сумського районного суду Сумської області від 13 вересня 2018 року скасувати.
Позов заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської обласної державної адміністрації, Сумського дочірнього агролісогосподарського підприємства «Сумський агролісгосп» до Сумської районної державної адміністрації, ОСОБА_1 залишити без розгляду.
Ухвала набирає законної сили з дня її постановлення і на неї може бути подана касаційна скарга протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.
Судді : О.Ю. Кононенко
С.Г. Хвостик
С.С. Ткачук