Іменем України
13 листопада 2018 року
Київ
справа №712/10410/14-а
провадження №К/9901/5059/18 К/9901/5061/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до Черкаської міської ради, треті особи - ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_3 про визнання незаконними та скасування рішення, за касаційними скаргами ОСОБА_3, ОСОБА_2 на постанову Соснівського районного суду міста Черкаси у складі судді Мельник І.О. від 05 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі Файдюка В.В., Чаку Є.В., Мєзєнцева Є.І. від 31 березня 2015 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Черкаської міської ради, треті особи - ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_3, у якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Черкаської міської ради № 4-49 від 24 вересня 2013 року «Про передачу громадянам ОСОБА_4, ОСОБА_5 земельних ділянок безоплатно у власність та в оренду по АДРЕСА_1».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Соснівського районного суду міста Черкаси від 05 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3, ОСОБА_2 звернулись до із касаційними скаргами, у яких просять їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
4. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 24 вересня 2013 року Черкаською міською радою прийнято рішення № 4-49 «Про передачу громадянам ОСОБА_4, ОСОБА_5 земельних ділянок безоплатно у власність та в оренду по АДРЕСА_1», яким вирішено:
- зареєструвати право комунальної власності за територіальною громадою міста Черкаси на земельну ділянку прощею 0,0011 га по АДРЕСА_1-в, в межах, визначених технічною документацією із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок (в натурі на місцевості) ОСОБА_4, ОСОБА_5;
- затвердити технічну документацію із землеустрою та передати ОСОБА_4, ОСОБА_5 земельну ділянку площею 0,0370 га безоплатно у спільну часткову власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), земельну ділянку площею 0,0011 га в оренду на 5 років з правом викупу для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
5. Касаційна скарга ОСОБА_2 обґрунтована тим, що вона є користувачем земельної ділянки, частина якої оспорюваним рішенням була виділена для передачі у приватну власність та оренду третім особам. Тому за відсутності її згоди на вилучення цієї частини земельної ділянки, та у зв'язку із підробленням акту встановлення та погодження меж земельної ділянки, оспорюване рішення відповідача є протиправним.
6. Касаційна скарга ОСОБА_3 обгрунтовна тим, що Черкаська міська рада, приймаючи оспорюване рішення, порушила його права, оскільки виділивши безоплатно у власність третім особам земельну ділянку площею 0,370 га, порушено принцип пропорційного виділення земельної ділянки співвласникам будинку, а тому він позбавлений права на безоплатну приватизацію своєї частки із загальної площі земельної ділянки.
7. У запереченнях на касаційні скарги ОСОБА_4 та ОСОБА_5, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просять залишити їх без змін.
8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року.
9. Відповідно до пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" зазначеного закону зміни до Кодексу адміністративного судочинства України вводяться в дію з урахуванням певних особливостей.
10. Зокрема, у пункті 4 передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчився до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
11. Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
12. Пункт 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
13. За правилами частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у зазначеній редакції, юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
14. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України).
15. Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
16. Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного Кодексу адміністративного судочинства України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
17. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
18. Відповідно до частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України, у редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваних судових рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо: захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин; інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
19. Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.
20. Відповідно до частини четвертої статті 11 Цивільного кодексу України у випадках, установлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать, зокрема, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставою виникнення/припинення цивільних прав та обов'язків.
21. За змістом пункту 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
22. Згідно із частиною першою статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
23. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
24. Таким чином, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
25. Тобто рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку позовна вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного Кодексу України та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення такої позовної вимоги є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права користування земельною ділянкою), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
26. Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
27. З доводів позивача, змісту позовних вимог та встановлених у цій справі обставин убачається, що ОСОБА_2 звернулась до адміністративного суду за захистом свого права користування земельною ділянкою, яке на її думку, порушене у зв'язку з передачею ОСОБА_4 та ОСОБА_5 земельних ділянок безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та оренду на 5 років з правом викупу для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Вказувала на те, що частина земельної ділянки, відносно якої вирішено питання оспорюваним рішенням, перебуває у її користуванні, та на якій розташовано спірне майно. Зазначала, що під час виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок, підроблено певні документи, зокрема, акт встановлення меж земельної ділянки.
28. ОСОБА_3 у позовній заяві вказує на те, що оскаржуваним рішенням відповідач порушив його права, оскільки виділивши безоплатно у власність ОСОБА_4 та ОСОБА_5 земельну ділянку площею 0,370 га, порушено принцип пропорційного виділення земельної ділянки співвласникам будинку, а тому він позбавлений права на безоплатну приватизацію своєї частки із загальної земельної ділянки.
29. Таким чином, цей спір стосується приватноправових відносин, адже пов'язаний з порядком користування земельними ділянками та правомірністю встановлення меж земельних ділянок, має здійснюватися в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
30. Згідно практики Європейського суду з прав людини (наприклад, рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України") суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, яка гарантує право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
31. Відповідно до частини першої статті 354 Кодексу адмінітсративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
32. Згідно пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адмінітсративного судочинства України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
33. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ (частина перша статті 239 Кодексу адмінітсративного судочинства України)
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
34. Отже, відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 та частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалені у цій справі в порядку адміністративного судочинства судові рішення підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю.
Керуючись статтями 339, 341, 345, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України
Касаційні скарги ОСОБА_3, ОСОБА_2 - задовольнити частково.
Постанову Соснівського районного суду міста Черкаси від 05 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2015 року - скасувати.
Провадження в адміністративній справі за позовами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 до Черкаської міської ради, треті особи - ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_3 про визнання незаконними та скасування рішення - закрити.
Роз'яснити позивачам право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н. В. Коваленко
Суддя Я. О. Берназюк
Суддя М. І. Гриців