Іменем України
13 листопада 2018 року
Київ
справа №266/2397/16-а
провадження №К/9901/18903/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_2 до виконавчої дирекції Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності, за касаційною скаргою виконавчої дирекції Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності на постанову Приморського районного суду м. Маріуполя у складі колегії суддів: Сараєва І.А. від 16 листопада 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шишова О.О., Сіваченка І.В., Чабанова О.О., від 25 січня 2017 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до виконавчої дирекції Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, у якому просив скасувати постанову виконавчої дирекції Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності № 29 від 27 травня 2016 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Постановою Приморського районного суду м. Маріуполя від 16 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року, позов задоволено. Скасовано постанову виконавчої дирекції Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності № 29 від 27 травня 2016 року.
3. Рішення судів мотивовано тим, що постанова про накладення адміністративного стягнення у справі про адміністративне правопорушення складена з порушенням вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення, оскільки позивач не є особою, яка несе персональну відповідальність за рішення колегіального органу державної установи, спеціально уповноваженого на прийняття рішень щодо правильності видачі листків непрацездатності, призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, виконавча дирекція Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності звернулась із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у травні 2016 року виконавчою дирекцією Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності у Донецькому окружному адміністративному суді було проведено планову перевірку використання страхових коштів Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, направлених на виплату допомоги та надання соціальних послуг застрахованим особам за період з 01 січня 2012 року по 31 грудня 2014 року та дотримання порядку використання виділених коштів Фонду в період з 01 січня 2015 року по 31 березня 2015 року. За результатом її проведення складено акт перевірки від 18 травня 2016 року, у якому зафіксовано факт порушення порядку використання коштів загальнообов'язкового соціального страхування в частині призначення та виплати допомоги по тимчасовій непрацездатності по листку непрацездатності АГЛ № 662190 з 23 січня 2015 року по 11 лютого 2015 року, яка була сплачена застрахованій особі 20 березня 2015 року на суму 8941,56 грн.
27 травня 2016 року виконавчою дирекцією Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності складено постанову № 29 про накладення адміністративного стягнення, якою голову Донецького окружного адміністративного суду ОСОБА_2 визнано винним у порушенні вимог частини першої статті 31 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування», відповідальність за яке передбачена частиною першою статті 165-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення, накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 204 грн. Вказано, що листок непрацездатності АГЛ № 662190 було видано закладом охорони здоров'я, який не перемістився з населеного пункту, на території якого органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, в населені пункти, на території яких органи державної влади здійснюють свої повноваження.
6. Касаційна скарга виконавчої дирекції Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності на постанову Приморського районного суду м. Маріуполя мотивована наявністю в діях ОСОБА_2 складу правопорушення, відповідальність за які передбачена статтею 165-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
7. У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_2, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін.
8. За змістом частини першої та третьої статті 30 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування», у редакції, на час спірних правовідносин, матеріальне забезпечення та соціальні послуги за страхуванням у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності застрахованим особам, які працюють на умовах трудового договору (контракту), призначаються та надаються за основним місцем роботи (крім допомоги по тимчасовій непрацездатності (включаючи догляд за хворою дитиною), допомоги по вагітності та пологах, які надаються за основним місцем роботи та за сумісництвом у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України).
Рішення про призначення матеріального забезпечення та надання соціальних послуг приймається комісією (уповноваженим) із соціального страхування, що створюється (обирається) на підприємстві, в установі, організації, до складу якої входять представники адміністрації підприємства, установи, організації та застрахованих осіб (виборних органів первинної профспілкової організації (профспілкового представника) або інших органів, які представляють інтереси застрахованих осіб).
Комісія (уповноважений) із соціального страхування здійснює контроль за правильним нарахуванням і своєчасною виплатою матеріального забезпечення, приймає рішення про відмову в його призначенні, про припинення виплати матеріального забезпечення (повністю або частково), розглядає підставу і правильність видачі листків непрацездатності та інших документів, які є підставою для надання матеріального забезпечення та соціальних послуг.
9. Відповідно до частини першої статті 31 Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування», у редакції, на час спірних правовідносин, підставою для призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності, по вагітності та пологах є виданий у встановленому порядку листок непрацездатності, а в разі роботи за сумісництвом - копія листка непрацездатності, засвідчена підписом керівника і печаткою за основним місцем роботи. Порядок і умови видачі, продовження та обліку листків непрацездатності, здійснення контролю за правильністю їх видачі встановлюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, за погодженням з Фондом
9. Частиною першою статті 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначено, що адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні - не пізніш як через два місяці з дня його виявлення, за винятком випадків, коли справи про адміністративні правопорушення відповідно до цього Кодексу підвідомчі суду (судді).
15. Згідно частини першої статті 165-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення порушення посадовими особами підприємств, установ, організацій, фізичними особами, які використовують найману працю, порядку використання коштів загальнообов'язкового державного соціального страхування, несвоєчасне або неповне їх повернення, несвоєчасне подання або неподання встановленої звітності, подання недостовірної звітності щодо використання страхових коштів, тягнуть за собою накладення штрафу від восьми до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
16. Статтею 9 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність. Адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не тягнуть за собою відповідно до закону кримінальної відповідальності.
17. Відповідно до статті 245 Кодексу України про адміністративні правопорушення завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
19. Статтею 251 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
20. У статті 280 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов'язаний з'ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з'ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
21. Згідно частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що питання визначення правильності видачі листків непрацездатності не відноситься до компетенції керівника підприємства, установи, організації, у якій діє комісія із соціального страхування як окремий уповноважений орган. Відповідно, прийняття рішення про відмову у призначенні матеріального забезпечення на підставі листка непрацездатності АГЛ № 662190 не відноситься до компетенції позивача, як голови Донецького окружного адміністративного суду за посадою.
23. Тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що покладення на нього, як на голову суду, персональної відповідальності за рішення колегіального органу державної установи, спеціально уповноваженого на прийняття рішень щодо правильності видачі листків непрацездатності, призначення допомоги по тимчасовій непрацездатності, є неправомірним.
24. Також слід зазначити, що виплата допомоги по тимчасовій непрацездатності по листку непрацездатності АГЛ № 662190 відбулась 20 березня 2015 року, а вчинене правопорушення виявлено 18 травня 2016 року.
25. В даних правовідносинах сплив строк притягнення позивача до адміністративної відповідальності, встановлений статтею 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення, оскільки з дня вчинення правопорушення минуло більше як два місяці.
26. Кодекс України про адміністративні правопорушення не містить визначення поняття "триваюче" правопорушення. Проте, в теорії адміністративного права під триваючим правопорушенням розуміють тривале невиконання вимог правової норми у вигляді дії або бездіяльності. Характер триваючого правопорушення оцінюється судом в кожному конкретному випадку індивідуально.
27. Разом з тим, відповідно до висновків, викладених у листі Міністерства юстиції України від 01 грудня 2003 року № 22-34-1465, триваючим правопорушенням є такі, що пов'язані з тривалим, неперервним невиконанням обов'язків, передбачених правовою нормою (наприклад, проживання без паспорта, самовільне будівництво будинків або споруд тощо), припиняються або виконанням регламентованих обов'язків, або притягненням винної у невиконанні особи до відповідальності. Дуже часто ці правопорушення є наслідками протиправної бездіяльності. Тобто триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила якісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно скоює правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов'язків.
28. Отже, у зв'язку з тим, що згідно з вимогами Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування" виплата допомоги по тимчасовій непрацездатності за листком непрацездатності носить одноразових характер, воно не є триваючим правопорушенням.
29. Оскільки правопорушення вчинено 20 березня 2015 року, притягнення до адміністративної відповідальності 27 травня 2016 року відбулось поза межами строку, визначеного процесуальним законодавством.
30. В порушення вимог частини другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, відповідачем не доведено правомірності спірної постанови.
31. Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про наявність правових підстав для скасування постанови виконавчої дирекції Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності № 29 від 27 травня 2016 року.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
32. Колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин, висновки судів є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу виконавчої дирекції Донецького обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності залишити без задоволення, а постанову Приморського районного суду м. Маріуполя від 16 листопада 2016 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року - без змін.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н. В. Коваленко
Суддя Я. О. Берназюк
Суддя М. І. Гриців