Рішення
01.11.2018 р. м. Ужгород Справа № 907/665/17
За позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, м. Київ
до відповідача ОСОБА_1 обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, м. Ужгород
про визнання недійсним рішення адміністративної колегії ОСОБА_1 обласного територіального відділення АМКУ від 30.06.2017 року № 7-р/к “Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції з боку Державної архітектурно - будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Закарпатській області”,
Суддя господарського суду - Пригара Л.І.
Секретар судового засідання старший судовий розпорядник - ОСОБА_2
представники:
Позивача (в режимі відеоконференції) - ОСОБА_3, довіреність
№ 40-703-10/5385-18 від 02.08.2018 року
Відповідача - ОСОБА_4, голова ОСОБА_1 обласного ТВ АМКУ
ОСОБА_5, довіреність № 57-02/01-15/902 від 01.10.2018 року
СУТЬ СПОРУ: Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, м. Київ заявлено позов до відповідача ОСОБА_1 обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, м. Ужгород про визнання недійсним рішення адміністративної колегії ОСОБА_1 обласного територіального відділення АМКУ від 30.06.2017 року № 7-р/к “Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції з боку Державної архітектурно - будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Закарпатській області”.
Рішенням господарського суду Закарпатської області від 24.11.2017 року у справі № 907/665/17 в задоволенні позову Державної архітектурно-будівельної інспекції України відмовлено повністю.
Постановою Львівського апеляційного господарського суду від 05.03.2018 року рішення господарського суду Закарпатської області від 24.11.2017 року у справі № 907/665/17 залишено без змін.
Постановою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27.06.2018 року у справі № 907/665/17 рішення господарського суду Закарпатської області від 24.11.2017 року та постанову Львівського апеляційного господарського суду від 05.03.2018 року скасовано, справу передано на новий розгляд до господарського суду Закарпатської області.
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду скасовуючи рішення господарського суду Закарпатської області від 24.11.2017 року та постанову Львівського апеляційного господарського суду від 05.03.2018 року зазначив про те, що суди не з'ясувавши обставин, які входили до предмета доказування в даній справі та не оцінивши пов'язаних з такими обставинами доказів, припустилися порушення норм процесуального права.
Зокрема, встановив, що попередніми судовими інстанціями з'ясовано, що Інспекція є центральним органом виконавчої влади, основним завданням якої є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
При цьому, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що відповідно до пункту 9 Правил справи про порушення у вигляді антиконкурентних дій центральних органів виконавчої влади підвідомчі АМК, а попередніми судовими інстанціями не встановлено обставин, які достеменно свідчили про те, що Управління Інспекції у Закарпатській області в силу певних законодавчих приписів або з інших визначених законом підстав було б уповноважене представляти Інспекцію у спірних правовідносинах під час розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції і що територіальне відділення АМК вправі було розглядати відповідну справу стосовно саме Інспекції як центрального органу виконавчої влади, хоча б і в особі названого Управління (яке, за доводами Інспекції, не має статусу ні юридичної особи, ані територіального органу Інспекції, а є структурним підрозділом, складовою частиною апарату Інспекції).
Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду звернув увагу ще й на наступне.
Стаття 3 Закону України “Про Антимонопольний комітет України” передбачає як основне завдання АМК участь у формуванні та реалізації конкурентної політики, зокрема, в частині здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.
Економічна конкуренція (конкуренція), за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, - це змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку.
Отже, за твердженням Касаційного господарського суду, будь-яке порушення з числа передбачених, зокрема, пунктом 3 статті 50 названого Закону, може відбутися (мати місце) лише у конкуренційному середовищі, тобто у безпосередньому зв'язку з економічною конкуренцією. Наведений припис абзацу восьмого частини другої статті 15 Закону України “Про захист економічної конкуренції” також пов'язує зазначену в ньому дію органу влади із створенням несприятливих чи дискримінаційних умов діяльності суб'єкта господарювання порівняно з конкурентами. Водночас, попередніми судовими інстанціями не встановлено обставин та не перевірено доказів щодо наявності у ТОВ “Проектно-будівельний комплекс”, яке зверталося із заявою до АМК, будь-яких конкурентів, порівняно з якими йому (названому товариству) було б створено несприятливі чи дискримінаційні умови у зв'язку з тими діями Інспекції, про які йшлося в оспорюваному рішенні, і зокрема, чи відображені відповідні обставини та докази у згаданому рішенні органу АМК.
Передаючи справу № 907/665/17 на новий розгляд, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що місцевому суду при новому розгляді справи необхідно врахувати викладене у зазначеній постанові.
При новому розгляді справи, представник позивача просить суд задоволити позов в повному обсязі. Зазначає про те, що Адміністративною колегією ОСОБА_1 обласного територіального відділення АМКУ 30.06.2017 року у справі № 03.1-5/2017 прийнято оспорюване рішення № 7-р/к “Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції з боку Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області”, яким визнано дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області щодо безпідставної відмови замовникам у реєстрації декларацій про початок будівельних робіт та не внесення до Реєстру відповідної інформації щодо повернення на доопрацювання декларацій, що суперечать вимогам Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт та Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом 8 частини 2 статті 15 Закону України “Про захист економічної конкуренції” у вигляді антиконкурентних дій органів влади шляхом вчинення дій, внаслідок яких окремим суб'єктам господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.
Подаючи суду пояснення б/н від 08.08.2018 року з врахуванням обставин, встановлених і зазначених у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду у даній справі, наголошує на тому, що оспорюване рішення прийнято з порушенням органами Антимонопольного комітету України визначеної Законом компетенції цих органів, та територіальним відділенням АМК у прийнятті оспорюваного рішення порушено норми матеріального права, рішення прийнято за неповного з'ясування обставин справи, які мають значення для справи, за недоведеності обставин, які мають значення для справи та невідповідності висновків, викладених у рішенні, обставинам справи.
Стверджує про те, що Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади. Згідно Положення про Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, затвердженого наказом Держархбудінспекції від 08.09.2015 року № 986 у редакції наказу Держархбудінспекції від 12.10.2015 року № 1098 (яке діяло станом на момент виникнення спірних правовідносин), Управлінню притаманні усі ознаки, наведені у статті 20 Закону України “Про центральні органи виконавчої влади”, як складової частини апарату центрального органу виконавчої влади. При цьому, на думку представника позивача, є недоречним та неправильним посилання відповідача на те що, Держархбудінспекція здійснює свої повноваження через територіальні органи, оскільки відповідно до пункту 7 частини першої статті 7 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, надання (отримання, реєстрації), повернення (відмови у видачі) чи анулювання (скасування реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду.
Головні інспектори будівельного нагляду сектору по роботі з дозвільними документами Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, дії яких і є предметом дослідження Адміністративної колегії ОСОБА_1 обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, призначені на посади керівником центрального органу виконавчої влади (копії наказів про призначення додаються), що, відповідно до Закону України “Про центральні органи виконавчої влади”, притаманно лише посадовим особам саме апарату, а не територіального органу центрального органу виконавчої влади.
Наголошує, що Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області є саме структурним підрозділом апарату Держархбудінспекції, а не її територіальним органом.
При цьому, зазначає, що згідно пункту 9 Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції (Правила розгляду справ), затвердженими розпорядженням Антимонопольного комітету України від 19.04.1994 року № 5, Антимонопольному комітету України, серед інших, підвідомчі справи про порушення у вигляді антиконкурентних дій центральних органів виконавчої влади, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрації, органів місцевого самоврядування відповідного рівня. Застосування відповідачем абзацу 11 частини шостої статті 9 Закону України “Про Антимонопольний комітет України”, відповідно до якого Голова Антимонопольного комітету України має право витребувати будь-які матеріали, в тому числі заяви і справи та передати їх на розгляд іншому органу Антимонопольного комітету України чи голові територіального відділення Антимонопольного комітету України, за винятком заяв і справ, віднесених до виключної компетенції Антимонопольного комітету України як вищого колегіального органу, є неправильним та призводить до ухвалення оскаржуваних незаконних рішень, оскільки справи щодо Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, як структурного підрозділу апарату Держархбудінспекції, не можуть бути передані на розгляд іншому органу Антимонопольного комітету України чи голові територіального відділення Антимонопольного комітету України.
В свою чергу, відповідно до пунктів 6 та 7 постанови Пленуму Вищого господарського суду України від 26.12.2011 року № 15 “Про деякі питання практики застосування конкурентного законодавства”, порушення органами Антимонопольного комітету України визначеної законом компетенції цих органів у прийнятті ними рішень повинно мати наслідком визнання господарським судом відповідних рішень недійсними. Порядок прийняття рішення органом Антимонопольного комітету України вважається порушеним, якщо таке рішення підписано не уповноваженою на це особою.
По суті прийнятого відповідачем оскаржуваного рішення позивач зазначає, що таке не містить у собі жодної згадки про те, що будь які дії Держархбудінспекції чи її структурних підрозділів апарату призвели до створення несприятливих чи дискримінаційних умов діяльності суб'єкта господарювання порівняно з конкурентами, оскільки не були навіть предметом дослідження Відповідачем.
Вимоги, визначені пунктом 17 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року № 461, застосовуються Держархбудінспекцією до усіх без виключення суб'єктів господарювання, оскільки, замовник будівництва має зазначити необхідні відомості у формі декларації в повному та достатньому обсязі для прийняття рішення про реєстрацію декларації. Відсутність повної та достатньої інформації у формі декларації унеможливлює здійснення її реєстрації, оскільки реєстрація декларації за відсутності у ній інформації у достатньому обсязі буде порушенням законодавства у сфері містобудівної діяльності з боку Держархбудінспекції.
За наведених обставин, на думку представника позивача, дії відповідача свідчать про порушення відповідачем норм матеріального права, неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи, недоведення обставин, які мають значення для справи, та невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи, що в свою чергу є підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України.
Відповідач проти позову заперечив згідно письмових пояснень з врахуванням обставин, встановлених і зазначених у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду у даній справі. Зокрема, поданими письмовими поясненнями від № 57-02/04-13/737 від 16.08.2018 року наголошує, що відповідно до Положення про управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області в територіальних межах Закарпатської області повноваження державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснюється Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Закарпатській області, а отже є суб'єктом владних повноважень та здійснює владні управлінські функції. При цьому, Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області в розумінні абзацу 7 статті 1 Закону України “Про захист економічної конкуренції” є органом влади.
З покликанням на абзац 1 пункту 9 Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції (Правила розгляду справ), наголошує, що Антимонопольному комітету України підвідомчі справи про порушення у вигляді антиконкурентних дій центральних органів виконавчої влади, проте, згідно п. 11 вказаних Правил та ст. 9 Закону України “Про Антимонопольний комітет України” голова Комітету має право за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, за поданням державного уповноваженого Комітету, керівника структурного підрозділу Комітету, голови територіального відділення або з власної ініціативи будь-які матеріали, що є в провадженні органу чи посадової особи, уповноважених на їх розгляд, передати на розгляд іншого чи органу посадової особи, а також на власний розсуд передавати будь-які матеріали, що є в проваджені Комітету, на розгляд іншому органу Антимонопольного Комітету, навіть ті справи, які, відповідно до пункту 9 Правил, підвідомчі Комітету.
За переконанням відповідача, порушення законодавства про захист економічної конкуренції вчинене територіальним органом Державної архітектурно-будівельної інспекції України - управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції в Закарпатській області, також підвідомчі для розгляду адміністративній колегії територіального відділення Комітету, оскільки згідно абз. 11 п. 5 Правил, такій підвідомчі справи за місцем вчинення порушення або за місцезнаходженням відповідача, або за місцем настання наслідків порушення.
У підтвердження факту прийняття оспорюваного рішення компетентними органами зазначає, що Головою Антимонопольного комітету України було надано доручення від 23.03.2017 року № 13-01/90 щодо вжиття вичерпних заходів, необхідних для повного, всебічного та об'єктивного розгляду скарги ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” та проведення позапланової перевірки Державної архітектурно- будівельної інспекції України в особі управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області.
Щодо визначення антиконкурентних дій органів влади, представник відповідача наголошує, що наведений у ч. 1 ст. 15 Закону перелік форм, в яких може реалізуватися антиконкурентний вплив державних органів, не є вичерпним. Антиконкурентними діями органів влади можуть визнаватися також будь-які інші їхні дії чи бездіяльність. Необхідною та остатньою умовою визнання дій органів влади антиконкурентними є наявність або можливість настання наслідків у вигляді недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції. Під спотворенням конкуренції, на думку відповідача, слід розуміти настання (можливість настання) таких наслідків, що полягають у зміні об'єктивно існуючих факторів, які обумовлюють інтенсивність конкуренції, можливість учасників ринку конкурувати між собою на відповідному ринку. Внаслідок змін у стані конкуренції створюються менш або більш сприятливі умови конкуренції для окремих суб'єктів господарювання, в той час як для інших суб'єктів господарювання ці умови залишаються незмінними. Отже, окремі суб'єкти господарювання здобувають переваги над іншими не завдяки власним досягненням, а внаслідок дії зовнішніх ринкових факторів, одним з яких є вплив державних органів.
Територіальне відділення під час розгляду справи № 03.1-5/2017, порушеної за скаргою ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” та прийняті рішення досліджувало саме обставини та матеріали, які свідчать про вчинення антиконкурентних дій управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, внаслідок яких окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створювалися несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.
Управління Держархбудінспекції в порушення вимог частини 4 статті 36 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” та пункту 18 Порядку, якими визначено підстави для повернення декларацій про початок виконання будівельних робіт на доопрацювання, безпідставно відмовляло суб'єктам господарювання в реєстрації декларацій з причин відсутності повноти даних, у зв'язку з чим, створювалися несприятливі і дискримінаційні умови їх діяльності порівняно з конкурентами.
При цьому, необхідною ознакою антиконкурентних дій визначених абзацом 8 частини 2 статті 15 Закону є виникнення нерівності ринкової позиції через погіршення умов господарювання для окремих суб'єктів господарювання або груп суб'єктів господарювання внаслідок дій державних органів. Створення несприятливих умов діяльності передбачає виникнення у суб'єктів господарювання додаткових непотрібних витрат, а створення дискримінаційних умов діяльності передбачає, що, хоча умови господарювання можуть і не погіршуватися порівняно з тими, які учасник ринку мав до відповідної дії державного органу, однак умови розвитку стають гіршими ніж для інших учасників ринку.
Також, дії зазначені в абзаці 8 частини 2 статті 15 Закону завжди стосуються певного кола осіб або групи осіб, а в даному випадку суб'єктів господарювання, які діють на ринку виконання підготовчих та будівельних робіт, діяльність якого контролюється та регулюється виключно державним органом - Державною архітектурно-будівельною інспекцією України.
З врахуванням наведених обставин, відповідач стверджує, що адміністративна колегія територіального відділення правомірно, у відповідності з вимогами чинного законодавства, визнала дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області щодо безпідставної відмови замовникам у реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та не внесення до Реєстру відповідної інформації про повернення на доопрацювання декларацій, що суперечить вимогам Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт та Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом 8 частини 2 статті 15 Закону України “Про захист економічної конкуренції” у вигляді антиконкурентних дій органу влади, внаслідок яких окремим суб'єктам господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.
Наголошує, що адміністративною колегією Територіального відділення під час прийняття оспорюваного рішення в повному обсязі було з'ясовано та доведено обставини, які мають значення для справи.
Додатковими поясненнями б/н від 31.10.2018 року представник позивача на спростування тверджень відповідача про те, що повернуті на доопрацювання декларації про початок виконання будівельних робіт не були внесені позивачем до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, зазначає про неналежне дослідження відповідачем при винесенні оскаржуваного рішення понять “внесення інформації” та “відображення інформації”, оскільки на підтвердження внесених до Реєстру відомостей про повернення на доопрацювання декларацій, позивач надав суду копії довідок щодо наявності відповідних даних у реєстрі, а стосовно відображення такої інформації - відсутня нормативна вимога щодо її відображення на веб-сайті. При цьому, пунктом 16 Порядку ведення реєстру чітко регламентовано порядок доступу органів державної влади, яким є Антимонопольний комітет України, місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб до інформації про наявність (відсутність) відповідних даних у реєстрі, а саме, вказаним пунктом визначено - уповноважені особи на підставі запитів органів державної влади, місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб надають інформаційні довідки щодо наявності (відсутності) відповідних даних у реєстрі. Оскільки, відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади зобов'язані діяти лише у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, інформація про наявність та/або відсутність інформації у реєстрі про повернення на доопрацювання декларацій про початок виконання будівельних робіт може надаватися Держархбудінспекцією тільки через уповноважених осіб на підставі відповідних запитів, так як інший законодавчо визначений спосіб отримання інформації відсутній.
Також представник позивача зазначає, що Держархбудінспекція та Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області надавали адміністративну послугу з реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт виключно через центри надання адміністративних послуг, оскільки статтею 8 Закону України “Про адміністративні послуги” заборонено безпосередньо у заявників приймати документи для отримання такої адміністративної послуги.
Аналізуючи положення ст. ст. 9 та 13 Закону України “Про Антимонопольний комітет України” та Правила розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства України, стверджує, що оскільки в рамках реалізації своєї виключної компетенції Антимонопольний комітет України визначив межі справ, які йому підвідомчі, то така підвідомчість відноситься до виключної компетенції, а отже на неї поширюється обмеження, визначене абзацом 11 частини шостої статті 9 Закону України ”Про Антимонопольний комітет України”.
Щодо наявності у ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” будь-яких конкурентів, порівняно з якими цьому Товариству було б створено несприятливі чи дискримінаційні умови внаслідок дій Інспекції, що стали підставою прийняття оспорюваного рішення, і відображення відповідних обставини та доказів в оскаржуваному рішенні, представник позивача зазначає, зокрема, про відсутність таких конкурентів, оскільки виключно особа, яка є власником чи користувачем земельної ділянки, може звернутися до відповідного органу державного архітектурно - будівельного контролю за набуттям права на виконання будівельних робіт, а конкуренція (змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання) можлива лише на етапі набуття права власності (користування) земельною ділянкою. При цьому, право на виконання будівельних робіт є похідним лише від дотримання замовниками установленого порядку (отримання вихідних даних, розроблення проектної документації її експертизи, затвердження проектної документації тощо) та не залежить від переваг над іншими суб'єктами господарювання, оскільки інші суб'єкти які б могли претендувати на забудову земельної ділянки відсутні та, як наслідок не можуть отримати вихідні дані тощо а отже і не можуть бути забудовниками такої земельної ділянки. Стосовно відображення у оскаржуваному рішенні обставин щодо наявних у ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” конкурентів зазначає, що жодного разу в оспорюваному рішенні не конкретизовано хто є такими конкурентами, чи досліджувалось питання надання аналогічної адміністративної послуги Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області неназваним конкурентам і який був її результат, чи відображені у реєстрі відомості про повернення на доопрацювання декларацій неназваним конкурентам ТОВ “Проектно-будівельний комплекс”. Натомість, відповідачем зроблено безпідставний висновок про створення несприятливих чи дискримінаційних умов діяльності порівняно з невідомими конкурентами, без належного обґрунтування та посилання на докази.
З покликанням на п. п. 16, 17 Порядку № 466 та постанову Вищого адміністративного суду України, позивач зазначає, що відсутність повної та достатньої інформації у формі декларації унеможливлює здійснення її реєстрації, оскільки реєстрація декларації без інформації у достатньому обсязі буде порушенням законодавства у сфері містобудівної діяльності з боку Держархбудінспекції, а тому, проаналізувавши подані ТОВ “Проектно-будівельний комплекс”, ТОВ “Насвіт”, ТОВ “Експорттрансбуд” та Приватним підприємством “Іліон” декларації про початок виконання будівельних робіт, що надійшли до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, останнім прийнято, у спосіб визначений законом, рішення про повернення таких декларацій для усунення виявлених недоліків, з обґрунтуванням причин повернення, викладених у зазначених в акті перевірки листах Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області.
Вивчивши та дослідивши матеріали справи,
заслухавши пояснення представників сторін,
суд встановив:
17.10.2016 року ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” звернулося до Антимонопольного комітету України із скаргою № 117 щодо зловживання монопольним становищем Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області у вигляді безпідставної відмови в реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та/або кінець будівництва багатоквартирних житлових будинків.
Головою Антимонопольного комітету України дорученням від 24.10.2016 року № 8-01/420-АМ скарга ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” передана на розгляд ОСОБА_1 обласному територіальному відділенню АМКУ, зобов'язано повідомити заявника та Комітет про результати скарги.
Дорученням від 23.03.2017 року № 13-01/90 головою Антимонопольного комітету України ОСОБА_1 обласному територіальному відділенню АМКУ також доручено вжити вичерпних заходів необхідних для повного, всебічного та об'єктивного розгляду скарги ТОВ “Проектно-будівельний комплекс”, в тому числі, проведення позапланової перевірки Державної архітектурно-будівельної інспекції в особі Управління у Закарпатській області відповідно до підпункту 8.2. пункту 8 Положення про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції. Дане доручення було спричинено відмовою Державної архітектурно-будівельної інспекції та її управління в Закарпатській області надати на вимогу відділення АМКУ витребувану інформацію в межах дослідження на виконання доручення голови АМКУ від 24.10.2016 року.
В подальшому, ОСОБА_1 обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України відповідно до доручення Антимонопольного комітету України від 23.03.2017 року № 13-01/90 видано 03.04.2017 року наказ № 3 “Про проведення позапланової перевірки додержання вимог законодавства про захист економічної конкуренції Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області”.
За результатами здійсненої ОСОБА_1 обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України у період з 03.04.2017 року по 03.05.2017 року перевірки додержання вимог законодавства про захист економічної конкуренції управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області було складено акт перевірки № 21.2-3.1/1 від 03.05.20174 року, згідно якого в діях Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо безпідставної відмови у реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт замовником, що суперечить Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт, містяться ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом 8 частини 2 статті 15 Закону України “Про захист економічної конкуренції” у вигляді антиконкурентних дій органів влади шляхом вчинення дій, якими встановлюються непередбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання чи реалізації товарів, ціноутворення, формування програм діяльності та розвитку, розпорядженням прибутком. Не внесення Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області Державної архітектурно-будівельної інспекції України до реєстру інформації про повернення на доопрацювання декларацій, порушує вимоги ч. 3 ст. 34 Закону України “Про врегулювання містобудівної діяльності” та Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
Адміністративною колегією ОСОБА_1 обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України 30.06.2017 року у справі № 03.1-5/2017 прийнято рішення № 7-р/к “Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції з боку Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області”, яким визнано дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області щодо безпідставної відмови замовникам у реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та не внесення до Реєстру відповідної інформації щодо повернення на доопрацювання декларацій, що суперечать вимогам Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт та Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом 8 частини 2 статті 15 Закону України “Про захист економічної конкуренції” у вигляді антиконкурентних дій органів влади шляхом вчинення дій, внаслідок яких окремим суб'єктам господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.
Вказаним рішенням встановлено наступне.
Основними завданнями Управління Держархбудінспекції є забезпечення реалізації державного архітектурно-будівельного контролю на нагляду у випадках, визначених Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності”, на території Закарпатської області.
Управління Держархбудінспекції відповідно до покладених завдань та в межах повноважень, зокрема: - реєструє повідомлення та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення та декларації про початок виконання будівельних робіт, внесення змін до них, видає їх дублікати, а також скасовує такі декларації і повідомлення чи повертає декларації; - забезпечує внесення до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів з присвоєнням реєстраційного номера, на підставі інформації, отриманої в установленому порядку, протягом одного робочого дня з дня її отримання; - здійснює в межах повноважень державний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності.
В територіальних межах Закарпатської області повноваження державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснюється Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Закарпатській області. Отже, Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області в розумінні абзацу 7 статті 1 Закону України “Про захист економічної конкуренції” є органом влади.
За приписами статті 34 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
Відповідно до частини 2 статті 36 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.
Форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації, визначаються Кабінетом Міністрів України (частина 3 статті 36 Закону).
Згідно з частиною 4 статті 36 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, орган державного архітектурно - будівельного контролю повертає декларацію про початок виконання будівельних робіт замовникові для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта будівництва, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою, містобудівних умов та обмежень (крім об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються), проектувальника, головного архітектора та/або головного інженера проекту, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, з обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації. Після усунення недоліків декларація розглядається органом державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, передбаченому для її реєстрації.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року № 466 затверджено Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт (далі - Порядок).
Згідно з пунктом 17 Порядку, орган державного архітектурно - будівельного контролю протягом п'яти робочих днів з дня надходження до нього декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації та здійснює дії щодо внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру.
Пунктом 18 Порядку встановлено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає з письмовим обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації, декларацію: про початок виконання підготовчих робіт замовникові (його уповноваженій особі) для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку), або щодо осіб, відповідальних за проведення технічного нагляду, та осіб, які розробили проект виконання підготовчих робіт; про початок виконання будівельних робіт замовникові (його уповноваженій особі) для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку), містобудівних умов та обмежень (крім об'єктів, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються), проектувальника, головного архітектора та/або головного інженера проекту, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду.
Згідно тексту оспорюваного рішення, Управління Держархбудінспекції в Закарпатській області шість разів повертало на доопрацювання декларації ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” про початок виконання будівельних робіт з причин відсутності повноти даних.
З врахуванням наведених обставин, Закарпатське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України дійшло висновку, що Управління Держархбудінспекції у Закарпатській області в порушення вимог частини 4 статті 36 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” та пункту 18 Порядку, якими визначено підстави для повернення декларацій про початок виконання будівельних робіт на доопрацювання, безпідставно відмовляло суб'єктам господарювання в реєстрації декларацій, чим встановило не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств.
Як зазначено у тексті оспорюваного рішення, в ході перевірки було виявлено також інші випадки відмов з боку Управління Держархбудінспекції суб'єктам господарювання у реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт по об'єктам в м. Ужгород та Ужгородському районі, а саме, ПП “Іліон” (с. Холмок), ТОВ “Насвіт” (с. Баранинці), ТОВ “Експорттрансбуд” (м. Чоп).
Згідно з частиною 3 статті 34 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (надалі - Реєстр). Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання. Доступ користувачів до даних реєстру здійснюється безоплатно через офіційний веб-сайт центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Механізм ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, як єдиної комп'ютерної бази даних, визначає Порядок ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
Однак, як вбачається із оспорюваного тексту рішення, жодна з декларацій, які були повернуті Управлінням Держархбудінспекції на доопрацювання, не були внесені до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, розміщеного на офіційному сайті Державної архітектурно-будівельної інспекції України http://www.dabi.gov.ua/. Відомості (інформацію) про повернення на доопрацювання декларацій про початок виконання будівельних робіт на офіційному сайті Державної архітектурно-будівельної інспекції України http://www.dabi.gov.ua/ в розділі “Реєстр дозвільних документів” не відображено.
За наведених обставин, дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області щодо безпідставної відмови замовникам у реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та не внесення до Реєстру відповідної інформації щодо повернення на доопрацювання декларацій, що суперечить вимогам Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”, Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт та Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, визнано порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50, абзацом 8 частини 2 статті 15 Закону України “Про захист економічної конкуренції” у вигляді антиконкурентних дій органів влади шляхом вчинення дій, внаслідок яких окремим суб'єктам господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.
Згідно абзаців 2 та 3 частини 1 статті 48 Закону України “Про захист економічної конкуренції” за результатами розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету приймають рішення про визнання вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції та про його припинення.
Не погоджуючись із прийнятим ОСОБА_1 обласним територіальним відділенням Антимонопольного комітету України оспорюваного рішення, позивач звернувся до суду з позовом про визнання недійсним рішення адміністративної колегії ОСОБА_1 обласного територіального відділення АМКУ від 30.06.2017 року № 7-р/к “Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції з боку Державної архітектурно - будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Закарпатській області” в примусовому порядку, як такого, що прийняте за наслідками неповного з'ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи; невідповідності висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; порушенням застосування норм матеріального чи процесуального права.
За наслідками розгляду справи, дослідивши матеріали справи, позиції сторін спору та наведені їх в обґрунтування аргументи, суд констатує наступне.
Щодо повноважень ОСОБА_1 обласного територіального відділення АМКУ на розгляд справи відносно Державної архітектурно - будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Закарпатській області.
Згідно ст. 9 Закону України “Про Антимонопольний комітет України” Голова Антимонопольного комітету, зокрема, має право за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, поданням органів Антимонопольного комітету України, голови його територіального відділення або з власної ініціативи витребувати будь-які матеріали, в тому числі заяви і справи про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію, про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, що перебувають на розгляді органу Антимонопольного комітету України чи голови територіального відділення Антимонопольного комітету України, та передати їх на розгляд іншому органу Антимонопольного комітету України чи голові територіального відділення Антимонопольного комітету України, за винятком заяв і справ, віднесених до виключної компетенції Антимонопольного комітету України як вищого колегіального органу.
Аналогічні положення містяться у п. 9 Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції (Правила розгляду справ), затверджених розпорядженням Антимонопольного комітету України від 19.04.1994 року № 5, згідно яких Комітету підвідомчі, зокрема, справи про порушення у вигляді антиконкурентних дій центральних органів виконавчої влади, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрації, органів місцевого самоврядування відповідного рівня. При цьому, на підставі п. 11 Правил розгляду справ, Голова Комітету має право за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, за поданням державного уповноваженого Комітету, керівника структурного підрозділу Комітету, голови територіального відділення або з власної ініціативи будь-які матеріали, що є в провадженні органу чи посадової особи, уповноважених на їх розгляд, передати на розгляд іншого органу чи посадової особи.
До виключної компетенції Антимонопольного комітету України як вищого колегіального органу положеннями ст. 13 Закону України “Про Антимонопольний комітет України” віднесено наступні повноваження: 1) надання дозволу або заборона узгоджених дій відповідно до частин першої та другої статті 10 Закону України "Про захист економічної конкуренції"; 2) перевірка рішень, прийнятих державними уповноваженими та адміністративними колегіями Антимонопольного комітету України, перевірка законності та обґрунтованості постанов про адміністративні правопорушення, винесених державними уповноваженими та адміністративними колегіями Антимонопольного комітету України. Це обмеження не розповсюджується на випадки перевірок, розслідувань і судових розглядів відповідними правоохоронними органами і судами; 3) перегляд рішень, прийнятих Антимонопольним комітетом України, у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та за заявами і справами про узгоджені дії, концентрацію; 4) затвердження власних нормативно-правових актів; 5) затвердження разом з іншими заінтересованими органами виконавчої влади міжвідомчих нормативно-правових актів; 6) схвалення проектів нормативно-правових актів, розроблених Антимонопольним комітетом України з питань, що належать до його компетенції, відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції; 7) офіційне тлумачення власних нормативно-правових актів і надання рекомендаційних роз'яснень з питань застосування законодавства про захист економічної конкуренції; 8) затвердження Положення про територіальне відділення Антимонопольного комітету України; 9) затвердження положень про дорадчі органи Антимонопольного комітету України та їх склад; 10) утворення постійно діючих адміністративних колегій Антимонопольного комітету України; 11) заслуховування звітів державних уповноважених, голів територіальних відділень, керівників самостійних структурних підрозділів апарату Антимонопольного комітету України; 12) затвердження звітів про діяльність Антимонопольного комітету України для подання їх ОСОБА_6 України.
Виходячи із аналізу ст. 13 Закону України “Про Антимонопольний комітет України”, розгляд справ про порушення у вигляді антиконкурентних дій центральних органів виконавчої влади, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрації, органів місцевого самоврядування відповідного рівня не віднесено до виключної компетенції Комітету, і розгляд таких справ може бути передано на розгляд іншому органу Антимонопольного комітету України чи голові територіального відділення Антимонопольного комітету України.
Державна архітектурно - будівельна інспекція України, відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 року № 294, є центральним органом виконавчої влади, основним завданням якого є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а відповідно до п. 7 Положення здійснює свої повноваження безпосередньо через апарат та свої територіальні органи, яким є Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції України у Закарпатській області.
Відповідно до Положення про Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції України у Закарпатській області, затвердженого наказом Державної архітектурно - будівельної інспекції України від 08.09.2015 року № 986, в територіальних межах Закарпатської області повноваження державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснюється Управлінням Державної архітектурно - будівельної інспекції України у Закарпатській області, яке є територіальним структурним підрозділом Державної архітектурно - будівельної інспекції України без права юридичної особи.
За наведених обставин, доручення голови АМКУ територіальному відділенню АМКУ про проведення за заявою суб'єкта господарювання ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” позапланової перевірки додержання законодавства про захист економічної конкуренції при реалізації повноважень Управлінням Державної архітектурно - будівельної інспекції України у Закарпатській області як органом влади щодо суб'єктів господарювання, а саме, здійснення перевірки та прийняття за її результатами рішення, що оспорюється у даній справі, є правомірним та таким, що відповідає визначеній законом компетенції відповідача.
Стосовно обставин, викладених у оспорюваному рішенні щодо не внесення позивачем до Реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, відповідної інформації щодо повернення на доопрацювання декларацій, судом встановлено наступне.
В силу вимог статті 34 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації. Форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації, визначаються Кабінетом Міністрів України (ч. 2 та ч. 3 ст. 36 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”).
При цьому, орган державного архітектурно - будівельного контролю повертає декларацію про початок виконання будівельних робіт замовникові для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта будівництва, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою, містобудівних умов та обмежень (крім об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються), проектувальника, головного архітектора та/або головного інженера проекту, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, з обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації. Після усунення недоліків декларація розглядається органом державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, передбаченому для її реєстрації (ч. 4 ст. 36 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”).
Порядок ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 24.06.2011 року N 92 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.07.2015 року N 165), визначає механізм ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр), як єдиної комп'ютерної бази даних.
Реєстр ведеться з метою забезпечення, зокрема, відкритості, доступності інформації щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (п. 2 Порядку).
Пунктом 8 Порядку визначено, що підставами для внесення Держархбудінспекцією поданих органом державного архітектурно-будівельного контролю даних до реєстру є отримання цим органом, зокрема, прийняття рішення про видачу або анулювання дозволу, видачу сертифіката, повернення декларації на доопрацювання для усунення виявлених недоліків; прийняття рішення про відмову у видачі дозволів чи сертифікатів.
До реєстру згідно п. 9 Порядку, вносяться відомості, а саме, відомості про повернення декларації на доопрацювання для усунення виявлених недоліків.
Посадові особи здійснюють перевірку повноти даних у поданих замовником деклараціях з дотриманням вимог законодавства та за її наявності вносять дані до реєстру, а за її відсутності - повертають їх замовнику на доопрацювання для усунення виявлених недоліків, про що вносять дані до реєстру. За фактом реєстрації посадові особи здійснюють оформлення та підписання відповідних повідомлень та декларацій.
При цьому, доступ користувачів до даних реєстру здійснюється безоплатно через офіційний веб-сайт Держархбудінспекції. Уповноважені особи на підставі запитів органів державної влади, місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб надають інформаційні довідки щодо наявності (відсутності) відповідних даних у реєстрі (п. 10 та п. 16 Порядку).
У оспорюваному рішенні відповідачем зазначено, що позивач інформацію про повернення на доопрацювання декларацій ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” до Реєстру не вносив, оскільки такі у Реєстрі не відображені.
Однак, на підтвердження факту внесення до Реєстру відомостей про повернення на доопрацювання декларацій ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” про початок виконання будівельних робіт, позивачем долучено до матеріалів справи копії довідок у вигляді скріншотів щодо наявності відповідних даних у Реєстрі.
Питання відображення наведених відомостей у Реєстрі є залежним від обставин відсутності нормативної вимоги щодо необхідності відображення на веб-сайті інформації у разі прийняття рішення про повернення на доопрацювання декларацій про початок будівельних робіт, та положень п. 16 Порядку, згідно якого уповноважені особи на підставі запитів органів державної влади, місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб надають інформаційні довідки щодо наявності (відсутності) відповідних даних у реєстрі. За відсутності у матеріалах справи доказів звернення відповідача, що є уповноваженим органом державної влади, із запитом щодо наявності (відсутності) у Реєстрі інформації щодо повернення на доопрацювання декларацій ТОВ “Проектно-будівельний комплекс”, а також з врахуванням поданих позивачем доказів, неправомірним є викладений у оспорюваному рішенні висновок щодо не внесення позивачем до Єдиного реєстру відомостей (інформації) про повернення на доопрацювання декларацій, які до того ж кваліфіковані відповідачем як відмова у реєстрації декларації.
Щодо підстав повернення позивачем поданих ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” декларацій про початок будівельних робіт на доопрацювання, які відповідачем у оспорюваному рішенні кваліфіковані як безпідставна відмова у реєстрації декларацій, та невідповідність таких підстав законодавчо визначеним, суд зазначає.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 року N 466 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 року N 747), затверджено Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт.
Пунктом 18 зазначеного Порядку, орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає з письмовим обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації, декларацію: - про початок виконання підготовчих робіт замовникові (його уповноваженій особі) для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку), або щодо осіб, відповідальних за проведення технічного нагляду, та осіб, які розробили проект виконання підготовчих робіт; - про початок виконання будівельних робіт замовникові (його уповноваженій особі) для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку), містобудівних умов та обмежень (крім об'єктів, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються), проектувальника, головного архітектора та/або головного інженера проекту, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду.
Разом з тим, згідно пункту 16 Порядку, замовник (його уповноважена особа) заповнює і подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю два примірники декларації за формою, наведеною у додатках 4, 5, 6 до зазначеного Порядку.
Форма декларації про початок виконання будівельних робіт визначена у додатку 5 до Порядку. Наведена форма також встановлює певні вимоги щодо заповнення декларації та її підписання і засвідчення печаткою у визначених випадках.
При цьому, пунктом 17 цього ж Порядку, передбачено, що орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п'яти робочих днів з дня надходження до нього декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та здійснює дії щодо внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру. Повнота даних - інформація, надана замовником у поданих документах, в обсязі, достатньому для прийняття рішення про реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт.
Отже, замовник будівництва має зазначити необхідні відомості у формі декларації в повному та достатньому обсязі для прийняття рішення про реєстрацію декларації. Відсутність повної та достатньої інформації у формі декларації унеможливлює здійснення її реєстрації, оскільки реєстрація декларації без інформації у достатньому обсязі буде порушенням законодавства у сфері містобудівної діяльності з боку Держархбудінспекції.
Як вбачається із матеріалів справи, подані ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” декларації про початок виконання будівельних робіт, були повернуті органом державного архітектурно-будівельного контролю на доопрацювання з письмовим обґрунтуванням причин повернення, а саме, відсутність інформації про дату та номер документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, на якій саме буде будуватися зазначений об'єкт будівництва; неповнота та некоректне зазначення основних показників (назви) об'єкта будівництва.
Аналіз п. 18 Порядку дає підстави дійти висновку, що підставою для повернення декларації на доопрацювання є виявлення недоліків у вигляді не відображення інформації. При цьому, позивач наділений правом перевірки поданих декларацій на предмет повноти даних, зазначених у них, та у випадку зауважень, вправі повертати декларації на доопрацювання.
Таким чином, незазначення ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” у деклараціях про початок виконання будівельних робіт відомостей щодо документа, який посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, а також інформації щодо найменування об'єкта будівництва та неповнота такої інформації, є безумовною підставою повернення такої декларації на доопрацювання органами державного архітектурно-будівельного контролю.
Незгода ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” з висновками, викладеними в рішеннях органу державного архітектурно-будівельного контролю про повернення декларацій на доопрацювання, може мати наслідком оскарження таких дій органу державного архітектурно-будівельного контролю у судовому порядку.
Досліджуючи питання зазначених у оспорюваному рішенні антиконкурентних дій Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції України у Закарпатській області по відношенню до того факту, що такі можуть мати місце лише у конкурентному середовищі, суд констатує наступне.
Відповідно до ст. 3 Закону України “Про Антимонопольний комітет України” основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, зокрема, здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.
Економічна конкуренція (конкуренція), за визначенням, наведеним у ст. 1 Закону України “Про захист економічної конкуренції”, - це змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку.
Статею 15 Закону України “Про захист економічної конкуренції” визначено, що антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
Антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнаються, - надання окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції; - дія, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами.
Оцінюючи питання наявності у ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” конкурентів, порівняно з якими останньому внаслідок дій Інспекції, що були підставою винесення оскаржуваного рішення АМК, на стадії початку виконання будівельних робіт були б створені несприятливі чи дискримінаційні умови, слід виходити із положень законодавства, якими врегульовані підстави та порядок здійснення будівництва, забудови земельної ділянки.
Частиною 2 статті 8 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” передбачено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок (ч. 5 ст. 26 Закону).
З наведеного вбачається, що виключно особа, яка є власником чи користувачем земельної ділянки може звернутися до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю з метою набуття права на виконання будівельних робіт, у зв'язку з чим, конкуренція на забудову земельної ділянки можлива лише на етапі набуття права власності чи користування земельною ділянкою.
Право на виконання будівельних робіт (забудови земельної ділянки) має похідний характер та залежить від дотримання замовниками встановленого порядку отримання вихідних даних, розроблення проектної документації, її експертизи та затвердження, і не може залежати від переваг над іншими суб'єктами господарювання, оскільки інші суб'єкти, які могли б претендувати на забудову земельної ділянки відсутні, що в свою чергу виключає можливість отримати вихідні дані щодо забудови однієї і тієї ж земельної ділянки.
Судом встановлено, що внаслідок дій Інспекції, які стали підставою прийняття АМК оспорюваного рішення, ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” не втратило права на здійснення будівництва чи прав на саму земельну ділянку.
Повернення Інспекцією декларацій про початок будівельних робіт, та як наслідок відтермінування початку будівництва, на якому наголошує АМК, стало наслідком власних дій Товариства через неналежне оформлення декларацій, які подавалися для реєстрації, а не спричинене діями Інспекції, що до того ж не носять характеру антиконкурентних дій.
Приймаючи оскаржуване рішення, та кваліфікуючи дії Інспекції як антиконкурентні дії органу влади, що призвели до несприятливих та дискримінаційних умов діяльності ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” порівняно з іншими суб'єктами господарювання (конкурентами), у тексті самого рішення, АМК не наводить хто саме є конкурентом ТОВ “Проектно-будівельний комплекс”, дослідження питань надання аналогічної адміністративної послуги Управлінням Державної архітектурно - будівельної інспекції України у Закарпатській області, її результат.
Зазначення у оспорюваному рішенні фактів повернення на доопрацювання декларацій про початок будівельних робіт ПП “Іліон”, ТОВ “Насвіт” та ТОВ “Експорттрансбуд” не свідчить про те, що вказані особи складали конкуренцію ТОВ “Проектно-будівельний комплекс”, та отримали певні переваги над ним внаслідок дій Інспекції щодо повернення декларації ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” на доопрацювання.
За умови повернення на доопрацювання і декларацій вказаних осіб, не відбулося створення ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” несприятливих чи дискримінаційних умов діяльності ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” порівняно з конкурентами чи здобуття переваг, що ставлять його у привілейоване становище по відношенню до конкурентів.
Виходячи із суті поняття антиконкурентної дії, така може мати місце тільки в конкурентному середовищі, та як наслідок - призводить до зміни конкурентного становища конкретної особи чи групи осіб, однак, оскаржуване рішення не містить документально підтверджених аргументів, які свідчили б про вчинення позивачем саме таких дій, які мали наслідком спотворення конкуренції, зміну конкурентного становища ТОВ “Проектно-будівельний комплекс” по відношенню до інших суб'єктів господарювання (конкурентів), і можливість їх кваліфікації як антиконкурентних.
Наведене у свою чергу свідчить про те, що оскаржуване рішення прийнято за неповного з'ясування обставин, які мають значення для справи; недоведеності обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідності висновків, викладених у рішенні, обставинам справи, що є підставою для визнання оспорюваного рішення недійсним у порядку ст. 59 Закону України “Про захист економічної конкуренції”.
За наведених обставин, позов належить задоволити.
Згідно ст. 73 Господарського процесуального кодексу України доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи.
Відповідно до статті 74 Господарського процесуального кодексу України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.
Відповідач доказів на спростування обставин, викладених позивачем, не надав.
Судові витрати підлягають віднесенню на відповідача у відповідності до ст. 129 Господарського процесуального кодексу України у розмірі 1 600 грн. на відшкодування витрат по сплаті судового збору.
Керуючись ст. ст. 73 - 79, 86, 129, 210, 220, 233, 236, 237, 238, 240, 241 Господарського процесуального кодексу України,
1. Позов задоволити.
2. Визнати недійсним рішення адміністративної колегії ОСОБА_1 обласного територіального відділення АМКУ від 30.06.2017 року № 7-р/к “Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції з боку Державної архітектурно - будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Закарпатській області”.
3. Стягнути із ОСОБА_1 обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, м. Ужгород, вул. Загорська, 2 (код ЄДРПОУ 20447938) на користь Державної архітектурно-будівельної інспекції України, м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26 (код ЄДРПОУ 37471912) суму 1 600 (ОСОБА_3 тисяча шістсот гривень) грн. на відшкодування витрат по сплаті судового збору.
4. Рішення набирає законної сили в порядку ст. 241 Господарського процесуального кодексу України та може бути оскаржене у строк, визначений ст. 256 Господарського процесуального кодексу України.
5. Веб-адреса сторінки на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет, за якою учасники справи можуть отримати інформацію по даній справі - http://court.gov.ua/fair/sud5008/ або http://www.reyestr.court.gov.ua.
Повне судове рішення складено 12.11.2018 року
Суддя Пригара Л.І.