Справа № 826/3493/18 Головуючий у І інстанції - Шрамко Ю.Т.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
08 листопада 2018 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді: Мельничука В.П.
суддів: Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О.,
при секретарі: Антоненко К.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Заступника прокурора м. Києва на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2018 року у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора м. Києва до Київської міської ради, треті особи: Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-технічна агенція" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Промленд Інвест" про визнання протиправним та скасування рішення,-
Заступник прокурора м. Києва звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва за адміністративним позовом до Київської міської ради, треті особи: Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробничо-технічна агенція" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Промленд Інвест", в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 20 грудня 2017 року № 1007/4014 "Про затвердження детального плану території в межах бульвару Лепсе, вул. Суздальської, вул. Академіка Білецького і залізниці у Солом'янському районі м. Києва".
Свої вимоги обґрунтовує тим, що оскаржуваним рішенням Київської міської ради порушено інтерес держави в частині затвердження органом місцевого самоврядування детального плану території, який фактично змінює Генеральний план міста Києва, категорію і цільове призначення земельної ділянки.
При цьому, звертаючись до адміністративного суду з відповідною позовною заявою Заступник прокурора міста Києва посилається на те, що на теперішній час відсутній орган, який би здійснював відповідні повноваження у спірних правовідносинах, а тому вважає, що набув статусу Позивача.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2018 року адміністративний позов залишено без розгляду.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням Заступник прокурора м. Києва подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В апеляційній скарзі Позивач посилається на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання.
Свої вимоги обґрунтовує тим, що прокурор має адміністративну процесуальну дієздатність для захисту інтересів держави, а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що в даному позові відсутні порушувані інтереси держави.
Товариством з обмеженою відповідальністю "Промленд Інвест" подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги, оскільки вважає, що ухвала суду першої інстанції є законною та обґрунтованою.
Також, Київською міською радою подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги та ухвалу суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.
Іншими учасниками справи відзив на апеляційну скаргу не подавався.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Залишаючи адміністративний позов без розгляду суд першої інстанції виходив з того, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з таких підстав.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
За приписами частини 1 статті 43 КАС України , здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).
Згідно з частинами 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.
Відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
При цьому, згідно з п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді.
Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VII.
За приписами ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.
Аналогічна правова позиція висловлена постанові Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 826/7910/17 (№К/9901/55358/18).
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що прокурором не доведено, що захист інтересів у сфері містобудівної діяльності не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Також, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у прокурора відсутні повноваження на ведення справи в суді в тому числі і в інтересах територіальної громади, оскільки її інтереси представлені відповідними органами.
Прокурор, звернувшись з позовом в інтересах територіальної громади міста Києва до Київської міської ради про скасування рішення, не зазначив відповідних обґрунтувань щодо порушення рішенням Відповідача саме інтересів територіальної громади міста Києва.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Розглянувши доводи Позивача, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Заступника прокурора м. Києва залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2018 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий-суддя: В.П. Мельничук
Судді: Ю.А. Ісаєнко
І.О. Лічевецький
Повний текст складено 08.11.2018 року.