Справа № 822/1437/18
Головуючий у 1-й інстанції: Гнап Д.Д.
Суддя-доповідач: Драчук Т. О.
06 листопада 2018 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Драчук Т. О.
суддів: Загороднюка А.Г. Полотнянка Ю.П. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
в квітні 2018 року позивач ОСОБА_2 звернулась до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області щодо визнання протиправною та скасування рішення Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, оформленої листом від 13.02.2018 №Б-2111/0-1031/0/95-18, яким відмовлено у наданні ОСОБА_2В дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га з метою подальшої передачі у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Нетичинецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області.
Також позивач просила зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Нетичинецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22.05.2018 адміністративний позов задоволено в повному обсязі.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову про відмову в задоволенні позову.
Згідно з п.3 ч.1 ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції, підтверджується матеріалами справи та не заперечується сторонами по справі, 06.02.2018 позивач звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області із заявою, в якій просила на виконання рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 30.01.2018 повторно розглянути її заяву та надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтовною площею 2,0000 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів Нетечинецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області.
Листом управління Держгеокадастру у Хмельницькій області від 13.02.2018 №Б-2111/0-1031/0/95-18 позивачу було відмовлено у задоволенні заяви, з обґрунтуванням того, що вказана земельна ділянка не входить у перелік земельних ділянок, оприлюднених на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, які можуть бути передані у власність громадянам, в межах норм безоплатної приватизації у I-му кварталі 2018 року на території Хмельницької області.
Одночасно з цим, позивачу запропоновано постійно ознайомлюватись з інформацією щодо земельних ділянок, які пропонуються передавати в межах норм безоплатної приватизації у власність на офіційному веб-сайті http://khmelnytska.land.gov.ua/info/perelik-zemelnykh-dilianok-dlia-bezoplatnoi-peredachi-u-vilasnist/, та в разі включення бажаної земельної ділянки до вищезгаданого переліку, повторно звернутись до Головного управління з відповідною заявою.
Вважаючи відмову відповідача протиправною, позивач звернулась до суду з даним адміністративним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції вказав, що відповідач - суб'єкт владних повноважень, який заперечує проти позову, не довів, що діяв у межах закону щодо розгляду заяви позивача і прийняття по ній рішення у формі листа від 13.02.2018 за № Б-2111/0-1031/0/95-18.
Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції враховуючи наступні обставини.
Так, ч.2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Приписами частин 1, 2, п."а" ч.3 ст.22 Земельного кодексу України, визначено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Згідно з п.б ч.1 ст.121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.
Відповідно до ч.1, 2 ст.116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Як передбачає ч.3 ст.116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:
а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;
б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;
в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Частиною 6 ст.118 Земельного кодексу України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У такому клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Раді міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до ч.7 ст.118 Земельного кодексу України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу, може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Згідно з ч.5 ст.79-1 Земельного кодексу України формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Відповідно до ч.6 ст.79-1 ЗК України формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Стаття 33 Земельного кодексу України передбачає, що громадяни можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства. Використання земель особистого селянського господарства здійснюється відповідно до закону.
Абзац 2 ч.5 ст.20 ЗК України встановлює обов'язок власників використовувати землі зазначеної категорії виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених ст.ст. 31, 33-37 цього Кодексу.
Також, згідно з ч.3 ст.123 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ч.8 ст.186-1 цього Кодексу.
Відтак, відмова Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності орієнтованою площею 2,0000 га з метою передачі безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, згідно листа від 13.02.2018 №Б-2111/0-1031/0/95-18, з підстав, що вказана земельна ділянка не входить у перелік земельних ділянок, оприлюднених на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, які можуть бути передані у власність громадянам, в межах норм безоплатної приватизації у I-му кварталі 2018 року на території Хмельницької області, не узгоджується з приписами чинного земельного законодавства. Оскільки, з даних матеріалів справи та відповідно до ч.7 ст.118 ЗУ України визначено, що існує чіткий перелік підстав відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, а відмова відповідача не підпадає під даний перелік.
Водночас апелянт в скарзі посилається на судову практику інших апеляційних адміністративних судів, однак дана позиція відповідача не узгоджується з ст.242 КАС України в якій зазначено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки застосування норм права, викладених в постановах Верховного Суду, ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини, а отже не може бути врахована судом.
Також, у правових висновках Верховного Суду України викладених у рішеннях від 10.12.2013 справа №21-358а13, від 07.06.2016 справа №21-1341а16, від 11.10.2016 справа №21-1625а16 зазначено, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
За таких обставин твердження позивача про незаконність рішення відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства є обґрунтованим.
Також, колегія суддів не бере до уваги доводи апелянта щодо втручання в дискреційні повноваження відповідача, з огляду на наступне.
В частині позовних вимог щодо зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Хмельницької області надати позивачу дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Нетичинецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області за межами населеного пункту (втручання в дискреційні повноваження відповідача) колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.
Частина 2 ст.19 Конституції України гарантує, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Кодексом адміністративного судочинства України також визначено, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти рішення про зобов'язання відповідача вчинити певні дії (ч.2 ст.245 КАС України). В цьому випадку суд повинен зазначити, яку саме дію повинен вчинити відповідач.
Рішенням від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
У рішенні Європейського Суду з прав людини по справі Олссон проти Швеції від 24.03.1988 суд вказав, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.
Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї, та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. В національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито (Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Гавенда проти Польщі" від 14.03.2002).
Загальні принципи диференціації між підміною органу державної влади судом та здійсненням правосуддя безпосередньо сформульовано в рішенні у справі "Фадеева проти Росії" від 09.06.2005, в якому Європейський Суд з прав людини з відсилкою до справи "Баклі проти Сполученого Королівства", зазначив, що: "Згідно з усталеною практикою Суду саме національні органи влади мають дати вихідну оцінку "необхідності" втручання як стосовно законодавчого поля, так і реалізації конкретного заходу, але, незважаючи на надану національним органам влади свободу розсуду, їхнє рішення підлягає перевірці судом на предмет його відповідності вимогам Конвенції".
З огляду на висновок суду щодо протиправності відмови Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області стосовно надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,0000 га на території Нетичинецької сільської ради Віньковецького району Хмельницької області за межами населеного пункту, а також те, що відмова відповідача є повторною (вперше розглядалось в справі №822/3769/17), тому не виключено прийняття протиправного рішення суб'єктом владних повноважень втретє, що може призвести до необхідності повторного звернення до суду, суд погоджується з висновком суду першої інстанції, та з обраним способом захисту позивачем порушеного права про зобов'язання відповідача видати зазначений дозвіл.
Аналогічна правова позиція з урахуванням висновків Верховного Суду України наведена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 19.05.2016 у справі К/800/32729/15.
Також, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що згідно з ч.7 ст.118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, земельний кодекс України не передбачає чіткого документу, яким має бути здійснена відмова у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Також, згідно з п.8 Положення про Головне управління Держгеокадастру затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №333 від 29.09.2016 передбачено, що управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Враховуючи зазначене вище, колегія суддів приходить до висновку, що п.8 Положення не носить імперативний характер, законодавство не передбачає, яким саме документом має здійснюватись відмова у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також враховуючи, що лист-відповідь - це лист, що містить відомості, за які попередньо було зроблено запит, то офіційний лист можна вважати належним документом щодо надання відповіді щодо відмови у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
А тому, оскільки доводи апеляційної скарги відповідача не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2018 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.
Головуючий Драчук Т. О.
Судді Загороднюк А.Г. Полотнянко Ю.П.