ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
30 жовтня 2018 року № 826/4753/16
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Катющенка В.П., суддів Кармазіна О.А., Скочок Т.О., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу
за позовомТовариства з обмеженою відповідальністю «Басарі»
до проКабінету Міністрів України визнання незаконним та скасування пункту 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єкту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 08.09.2015 № 750) та пункту 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 № 747)
Товариство з обмеженою відповідальністю «Басарі» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому просить суд визнати незаконними та скасувати пункт 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єкту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 08.09.2015 № 750) та пункт 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 № 747).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваними нормативно-правовими актами надано право Державній архітектурно-будівельній інспекції скасовувати власні рішення про реєстрацію декларацій. На думку позивача, оскаржувані пункти є незаконними та не підлягають застосуванню, оскільки скасуванням декларації автоматично скасовується право власності без суду, просто за рішенням одного чиновника і навіть без визначеної законодавством процедури.
Ухвалою суду від 31.03.2016 відкрито провадження в адміністративній справі № 826/4753/16 та призначено судовий розгляд справи.
08.08.2016 представником відповідача було надано до суду клопотання про залишення позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Басарі» без розгляду у зв'язку з пропуском позивачем строку звернення до суду.
Розгляд справи неодноразово відкладався.
Відповідно до ухвали суду від 22.11.2017 адміністративну справу №826/4753/16 прийнято до провадження судді Катющенка В.П. та призначено до судового розгляду у судове засідання на 20.12.2017 колегією у складі трьох суддів.
Враховуючи неприбуття всіх сторін у судове засідання 20.12.2017, зважаючи на наявність клопотання позивача про розгляд справи у письмовому провадженні, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось, суд на підставі ч. 9 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15.12.2017 продовжив розгляд справи в порядку письмового провадження.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
13.04.2011 постановою Кабінету Міністрів України №466 було затверджено Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт.
26.08.2015 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №747 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466», зокрема внесено зміни у пункт 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, а саме: у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Також, постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13.04.2011 затверджено Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, який визначає механізм прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.
08.09.2015 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №750 «Про внесення змін до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів», зокрема внесено зміни у пункт 22 Порядку, а саме: у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Вважаючи вказані зміни у нормативно-правових актах незаконними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017 правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Частиною 2 вказаної статті передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
При цьому, суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині (ч. 8 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України).
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначено статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15.12.2017.
Частиною 2 вказаної статті передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Відповідно до постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень КАС України під час розгляду адміністративних справ» підставами для визнання будь-якого акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. А право оскаржити нормативно - правовий акт мають особи, що до яких його застосовано, а також особи - суб'єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Аналіз вказаного свідчить, що при оскаржені нормативно-правового акта позивач повинен довести факт застосування до нього оскаржуваного акта або те, що він є суб'єктом відповідних відносних, на які поширюється цей акт.
Так, на підтвердження того, що позивач є суб'єктом спірних правовідносин, останнім надано до суду зареєстровану у Державній архітектурно-будівельній інспекції в Одеській області декларацію про готовність об'єкта до експлуатації від 13.08.2015 №ОД143152250712 та про початок виконання будівельних робіт від 16.07.2015 № ОД083151970043.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина 1 статті 117 Конституції України).
Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII.
Відповідно до частин першої-другої статті 49 наведеного Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Таким чином, видання постанов віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України.
Частиною третьою статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Згідно пункту 1 § 32 Регламенту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (у редакції постанови від 09.11.2011 № 1156) проекти актів Кабінету Міністрів України готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.
Головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів України. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції. Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (§ 33 Регламенту).
Судом встановлено та підтверджується довідкою про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» (Т.1, а.с. 80), що зазначений проект розроблено Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та погоджено без зауважень тимчасово виконуючим обов'язки голови державної регуляторної служби України, першим заступником Міністра фінансів України, уповноваженим Президентом України з прав людей з інвалідністю, генеральним секретарем Національної асамблеї інвалідів України.
До проекту акта внесено зауваження (пропозиції) Міністром соціальної політики України та Міністром економічного розвитку і торгівлі України.
Водночас, як вбачається з висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» зауваження, висловлені Міністерством юстиції України, не стосуються оскаржуваного позивачем пункту Порядку.
Разом з тим, згідно висновку Міністерства юстиції України проект відповідає Конституції України, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, а також не потребує проведення експертизи на відповідність міжнародним договорам України.
Також, судом встановлено та підтверджується наявними у матеріалах справи пояснювальною запискою й довідкою про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 №466» (Т. 2 а.с.36-39), що зазначений проект розроблено Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України та погоджено без зауважень тимчасово виконуючим обов'язки голови державної регуляторної служби України, першим заступником Міністра фінансів України.
До проекту акта висловлено зауваження (пропозиції) Міністром економічного розвитку і торгівлі України.
Водночас, як вбачається з висновку Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 №466» зауваження, висловлені Міністерством юстиції України, не стосуються оскаржуваного позивачем пункту Постанови.
Разом з тим, згідно висновку Міністерства юстиції України проект відповідає Конституції України, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, а також не потребує проведення експертизи на відповідність міжнародним договорам України.
Згідно з § 50 Регламенту до проекту акта Кабінету Міністрів України додаються: пояснювальна записка; довідка про погодження проекту акта; протокол узгодження позицій; висновок Мін'юсту; порівняльна таблиця.
В матеріалах справи наявні всі вищезазначені документи із відповідним оформленням, а тому суд приходить до висновку, що відповідач дотримався встановленого чинним законодавством порядку затвердження оскаржуваних нормативно-правових актів. Вказане в сукупності свідчить, що відповідач при внесенні змін до Порядку №461 та Постанови №466 діяв у порядку, спосіб визначений законом та в межах наданої йому компетенції.
При цьому суд зазначає, що частиною другою статті 39-1 Закону України від 17.02.2011 N 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, встановлено, що у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування повідомлення або декларації замовник письмово повідомляється протягом трьох робочих днів з дня скасування.
Наведена норма свідчить про те, що і пункт 22 Порядку № 466, і пункт 22 Порядку 461 в редакції постанов Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 № 747 та від 08.09.2015 № 750 відповідно, відтворюють положення частини 2 статті 39-1 Закону № 3038-VI, тобто, відповідають зазначеному Закону.
Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Приймаючи до уваги те, що оскаржувані нормативно-правові акти прийнято уповноваженою особою на підставі, у спосіб та межах визначених законом повноважень, й останні відповідають закону, суд дійшов до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
У частині клопотання позивача про звернення до Верховного Суду України в порядку частини 5 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності пункту 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єкту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 у редакції постанови КМУ від 08.09.2015 № 750, суд зазначає наступне.
Частиною п'ятою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, яка діяла до 15.12.2017, було передбачено, що у разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта.
Пунктом 1 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, яка діяла до 15.12.2017, було встановлено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Відповідно і до пункту 1 частини першої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, яка діє з 15.12.2017, правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
З огляду на наведене, відсутні підстави для розгляду клопотання позивача про звернення до Верховного Суду.
У частині клопотання представника відповідача про залишення позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Басарі» без розгляду у зв'язку з пропуском позивачем строку звернення до суду, суд зазначає наступне.
Згідно частини 2 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства в редакції до 15.12.2017 для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач з позовом про визнання незаконними та скасування пункту 22 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єкту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 08.09.2015 № 750) та пункту 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 № 747) звернувся до суду 18.03.2016, що підтверджується датою, зазначеною у позовній заяві та відбитком на поштовому штемпелі на конверті, у якому була направлена позовна заява до суду.
Оскільки постанови Кабінету Міністрів України від 26.08.2015 №747 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466» та від 08.09.2015 №750 «Про внесення змін до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» набрали чинності лише 09.10.2015, до суду позивач звернувся в межах шестимісячного строку, встановленого статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, яка діяла до 15.12.2017.
Крім того, частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, яка діє з 15.12.2017, встановлено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно ж до частини третьої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, яка діє з 15.12.2017, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
За таких обставин суд приходить до висновку про відсутність підстав для залишення позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Басарі» без розгляду.
Відповідно до пункту 30 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані. Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Керуючись статтями 9, 14, 72-77, 90, 139, 250, 255, 263, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Басарі» (65016, м. Одеса, вул. Костанді, 65, код ЄДРПОУ 39279197) відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII).
Головуючий суддя В.П. Катющенко
Судді О.А. Кармазін
Т.О. Скочок