Іменем України
18 жовтня 2018 року
м. Київ
справа № 808/2432/18
адміністративне провадження № К/9901/60285/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 808/2432/18
за позовом Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради до Міністерства юстиції України, третя особа - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», про визнання протиправними та скасування наказів;
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду (суддя Калашник Ю. В.) від 21 червня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року (у складі колегії суддів: Чепурнова Д. В., Сафронової С. В., Мельник В. В.), встановив:
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2018 року Комунальне підприємство «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради звернулося до суду з позовом до Міністерства юстиції України, третя особа - Державне підприємство «Національні інформаційні системи», в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати Наказ Міністерства юстиції України від 04 червня 2018 року № 1700/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора комунального підприємства «Мелітопольського міжміського бюро технічної інвентаризації» ОСОБА_3 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань».
- визнати протиправним та скасувати Наказ Міністерства юстиції України від 04 червня 2018 року № 17002/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства «Мелітопольського міжміського бюро технічної інвентаризації» до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
2. 20 червня 2018 року позивачем подано до Запорізького окружного адміністративного суду заяву про забезпечення позову, в якому просив:
- зупинити дію наказу Міністерства юстиції України від 04 червня 2018 року № 1702/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» до набрання законної сили рішенням у даній справі та зобов'язати Міністерство юстиції України через Державне підприємство «Національні інформаційні системи» Міністерства юстиції України розблокувати доступ державним реєстраторам КП «ММБТІ» ММР ЗО ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_5, ОСОБА_6 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно до набрання законної сили рішенням у даній справі;
- зупинити дію наказу Міністерства юстиції України від 04 червня 2018 року № 1700/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора комунального підприємства «Мелітопольського міжміського бюро технічної інвентаризації» ОСОБА_3 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» до набрання законної сили рішенням у даній справі та зобов'язати Міністерство юстиції України через Державне підприємство «Національні інформаційні системи» Міністерство юстиції України розблокувати доступ державному реєстратору ОСОБА_3 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань до набрання законної сили рішенням у даній справі.
3. В обґрунтування вказаної заяви позивач зазначав, що оскільки оскаржувані накази є діючими, то позивач позбавлений можливості забезпечити державних реєстраторів, щодо яких прийняті такі накази, забезпечити їх роботою. Отже, державні реєстратори ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_5, ОСОБА_6 позбавлені можливості виконувати функціональні обов'язки, тобто, фактично позбавлені права на працю. Також у заяві зазначено, що відповідно до ч. 3 ст. 35 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно» фінансове забезпечення приватних нотаріусів та акредитованих суб'єктів здійснюється за рахунок 60 відсотків коштів адміністративного збору, що залишається у приватного нотаріуса або акредитованих суб'єктів, які здійснити державну реєстрацію прав. Вказував, що позивач є роботодавцем, на нього покладені обов'язки по виплаті заробітної плати державним реєстраторам. В той же час, оплата праці залежить від можливості здійснення державними реєстраторами професійної діяльності, яку, на підставі оскаржуваних наказів, державні реєстратори не можуть здійснювати.
4. Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року, залишеною без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року, заяву про забезпечення позову задоволено частково:
- зупинено дію п. 2, 3, 4 наказу Міністерства юстиції України від 04 червня 2018 року № 1702/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» до набрання законної сили рішенням у даній справі;
- встановлено Міністерству юстиції України обов'язок вчинити певні дії, а саме: зобов'язати Державне підприємство «Національні інформаційні системи» розблокувати доступ державним реєстраторам Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_5, до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно до набрання законної сили рішенням у даній справі;
- зупинено дію наказу Міністерства юстиції України від 04 червня 2018 року № 1700/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» ОСОБА_3 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» до набрання законної сили рішенням у даній справі;
- встановлено Міністерству юстиції України обов'язок вчинити певні дії, а саме: зобов'язати Державне підприємство «Національні інформаційні системи» розблокувати доступ державному реєстратору Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_3 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань до набрання законної сили рішенням у даній справі;
- в іншій частині заяви відмовлено.
5. Не погоджуючись із вказаними рішеннями, Міністерство юстиції України звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року.
6. Ухвалою Верховного Суду від 05 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.
7. 27 вересня 2018 року на адресу суду надійшов відзив Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради, в якому позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року - без змін.
8. Ухвалою Верховного Суду від 16 жовтня 2018 року призначено касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження у відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 345 КАС України.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій установлено, що наказами Міністерства юстиції України № 1700/5 від 04 червня 2018 року «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» та від 04 червня 2018 року № 1702/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» тимчасово заблоковано доступ державним реєстраторам, що перебувають у трудових відносинах з Комунальним підприємством «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» до відповідних реєстрів, а саме:
- до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно:
ОСОБА_6 строком на 14 днів;
ОСОБА_5 строком на 3 місяці;
ОСОБА_3 строком на 3 місяці;
ОСОБА_4 строком на 3 місяці;
- до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань:
ОСОБА_3 строком на 1 місяць.
10. Вказані накази № 1702/5 та 1700/5 Міністерства юстиції України видані на підставі довідки від 30 травня 2018 року за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державних реєстраторів Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» на підставі наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2018 року № 1647/7 та довідки від 01 червня 2018 року за результатами проведення камеральної перевірки у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань державного реєстратора Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» ОСОБА_3 на підстав наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2018 року № 1650/7.
11. Позивач вважаючи накази Міністерства юстиції України № 1702/5 та 1700/5 протиправними, звернувся до суду з позовом про їх скасування.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, при задоволенні заяви позивача щодо забезпечення позову виходив із наявності підстав для забезпечення позову, оскільки оскаржуваними наказами Міністерства юстиції України № 1700/5 від 04 червня 2018 року «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» та від 04 червня 2018 року № 1702/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» тимчасово заблоковано доступ державним реєстраторам Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації», які в свою чергу фактично позбавлені можливості виконувати свої посадові обов'язки, що може бути наслідком їх звільнення із займаних посад, у зв'язку з чим існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів.
13. Суди попередніх інстанцій зазначили, що задоволення клопотання у вказаний спосіб є співмірним заявленим позовним вимогам. В даному випадку, співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
14. Вказаний захід забезпечення адміністративного позову у даній частині відповідає предмету адміністративного позову та, водночас, вжиття такого заходу не зумовлює фактичного вирішення спору по суті, а спрямований лише на збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
При цьому, правова оцінка дій та рішень відповідача підлягатиме встановленню під час судового розгляду даної справи.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що:
- звертаючись до суду із клопотанням про вжиття заходів із забезпечення адміністративного позову наведені позивачем доводи не надавали суду підстав для вжиття заходів забезпечення позову, що передбачені ст. 117 КАС України;
- позивачем не наведено та не надано жодних належних доказів того, що невжиття заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання судового рішення або ж ефективний захист, або поновлення порушених чи оспорюваних прав, або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся, а також не наведено очевидних ознак протиправності рішення суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням. Не надано також жодних доказів і на підтвердження аргументів позивача викладених у своїй заяві та прийнятих до уваги судом без будь-яких підтверджуючих документів. Наведені аргументи є недоведеними та не містять даних, які б свідчили про існування підстав для вжиття судом заходів забезпечення позову;
- забезпечення позову шляхом зупинення дії наказів у даному випадку є фактичним вирішенням спору по суті, оскільки державні реєстратори в подальшому здійснюють діяльність у сфері реєстрації прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних, фізичних осіб-підприємців, незважаючи на те, що оскаржувані накази, дію яких зупинено, були винесені з підстав наявних порушень порядку державної реєстрації державними реєстраторами при вчиненні дій у зазначених вище сферах, що може в подальшому зашкодити правам третіх осіб;
- у оскаржуваних судових рішеннях відсутні мотиви існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам позивача. Відсутні також і мотиви, в чому будуть полягати дії державних реєстраторів, направлені на відновлення їх прав, та, відповідно, не надано оцінки складності вчинення цих дій;
- вживаючи заходи забезпечення позову у вказаний спосіб до вирішення справи по суті (до встановлення протиправності або правомірності прийняття оскаржуваних наказів), суд фактично усунув всі наслідки, які на їх підставі були застосовані до позивача (державних реєстраторів), що у даному випадку є неприпустимим, оскільки порушує принцип рівності сторін, регламентований ст. 10 КАС України та є фактичним вирішенням справи по суті;
- оскільки блокування доступу до Єдиних та Дежавних реєстрів носить строкововий характер (на певний період часу), а предметом спору є скасування наказів Міністерства юстиції України від 04 червня 2018 оку № 1700/5 та № 1702/5, відтак позовні вимоги і вжиті заходи забезпечення адміністративного позову є ідентичними та ототожнюються, що є свідченням про фактичне вирішення спору по суті.
V. ОЦІНКА СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
17. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
18. Отже, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті визначених законом заходів з метою створення можливості реального виконання у майбутньому постанови суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.
19. Слід зазначити, що підстави забезпечення позову, передбачені ч. 2 ст. 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
20. Згідно ч. 2 ст. 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
21. Відповідно до ч. 6 ст. 154 КАС України в ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
22. Отже, ухвала про забезпечення позову повинна бути судом вмотивована, а саме із зазначенням: 1) висновків про існування:
- обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду, або
- очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі.
2) в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача.
23. При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
24. Відтак, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
25. Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що зазначені позивачем у заяві про забезпечення позову доводи не свідчать про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених ст. 151 КАС України, оскільки державні реєстратори жодним чином не позбавлені права на працю та вони вправі здійснювати діяльність, яка не стосується дій щодо вчинення державної реєстрації прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних, фізичних осіб-підприємців.
26. Крім того, колегія суддів вважає помилковим посилання позивача у заяві на ч. 3 ст. 35 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно», оскільки на позивача - Комунальне підприємство «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради поширюється ч. 2 ст. 35 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно», відповідно до якої фінансове забезпечення державних реєстраторів (крім приватних нотаріусів та акредитованих суб'єктів) здійснюється за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів. За сумлінне виконання повноважень з державної реєстрації прав державні реєстратори мають право на винагороду за рахунок коштів, отриманих за справляння адміністративного збору за державну реєстрацію прав. Порядок виплати та розмір винагороди для державних реєстраторів, які перебувають у трудових відносинах з виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, встановлюються відповідною радою, а для державних реєстраторів, які перебувають у трудових відносинах з Київською, Севастопольською міськими, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, - Кабінетом Міністрів України.
27. Крім того, зміст оскаржуваних судових рішень свідчить, що суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи заяву, не навели жодних обґрунтованих мотивів з яких вони дійшли висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, для відновлення яких необхідно буде докласти значних зусиль.
Докази того, що невжиття заходів забезпечення позову якимось чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду матеріали справи не містять.
28. Враховуючи викладене в сукупності, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення заяви Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» про забезпечення позову
29. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст. 242, 341, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, -
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити.
Ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 31 липня 2018 року у справі № 808/2432/18 скасувати.
Відмовити у задоволенні заяви Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» про забезпечення позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Суддя В. М. Кравчук
Суддя О. П. Стародуб