Іменем України
Київ
16 жовтня 2018 року
справа №804/9567/13-а
адміністративне провадження №К/9901/4752/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),
суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року у складі колегії суддів Туркіної Л.П., Проценко О.А., Дурасової Ю.В. у справі № 804/9567/13 за адміністративним позовом Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області до Нікопольської районної державної адміністрації Дніпропетровської області про зобов'язання виконати вимоги,
12 липня 2013 року Державна фінансова інспекція в Дніпропетровській області (далі - Інспекція, контролюючий орган, позивач у справі) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Нікопольської районної державної адміністрації Дніпропетровської області (далі - Адміністрація, підконтрольна установа, відповідач у справі), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог, просила зобов'язати відповідача виконати пункти 2, 5, 6 вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровської області від 31 січня 2013 року № 04-08-02-13/1438 на загальну суму 6 291 994 грн. 40 коп.
11 листопада 2013 року постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду адміністративний позов задоволено частково, зобов'язано Нікопольську районну державну адміністрацію виконати пункт 6 вимоги Державної фінансової інспекції в Дніпропетровської області від 31 січня 2013 року № 04-08-02-13/1438. В іншій частині позову відмовлено.
Задовольняючи вимоги позивача в частині зобов'язання відповідача виконати пункт шостий Вимоги, а саме відшкодувати збитки на відрядження, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість висновку контролюючого органу щодо наявності збитків та підтвердження розміру останніх.
11 грудня 2014 року постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду постанову суду першої інстанції скасовано та у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
05 травня 2015 року контролюючим органом подано касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України, в якій позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, а саме частини другої статті 15, пункту десятого статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»,статті 19 Конституцій України, вказує, що пункт десятий статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» не визначає ані коло відповідачів, ані предмет позову, з яким орган державного фінансового контролю може звертатися до суду, а передбачає лише умову такого звернення - невиконання підконтрольною установою вимог щодо усунення виявлених порушень.
28 травня 2015 року відповідачем подано заперечення на касаційну скаргу, в яких він спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Верховний Суд, переглянувши постанову суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Зазначеним вимогам закону оскаржуване судове рішення відповідає.
Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що посадовими особами контролюючого органу відповідно до пункту 1.3.6.1 Плану роботи Держфінінспекції в Дніпропетровській області на IV квартал 2012 року, звернення УБОЗ ГУМВС України в Дніпропетровській області від 23 грудня 2011 року № 11/17-7084 проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності позивача та законності використання державних земель за період з 01 березня 2009 року по 01 грудня 2012 року, за результатами якої складено акт ревізії від 24 січня 2013 року № 08-21/2.
31 січня 2013 року відповідачем направлено на адресу позивача вимогу «Про усунення порушень» № 04-08-02-13/1438 такого змісту (в частині, що оскаржується) (далі - Вимога).
Пунктом другим Вимоги встановлено недоотримання бюджетами орендної плати за землю, чим спричинено збитків на загальну суму 6 363 454 грн. 94 коп., а саме:
2.1 - з причини нарахування та сплати Публічному акціонерному товариству "Ордженікідзевський гірничо-збагачувальний комбінат" орендної плати за користування земельною ділянкою загальною площею 8284,9486 га нижче, ніж передбачено законодавством, що є порушенням частини 4 статті 21 Закону України "Про оренду землі" (в період її дії) та не виконанням розпорядження Голови райдержадміністрації від 14 травня 2010 року №541 -р-10 "Про внесення змін до договору оренди земельної ділянки", чим порушено пункту 2 статті 6 Закону України від 09 квітня 1999 року №586 ХIV "Про місцеві державні адміністрації", місцевими бюджетами за період з 01 січня 2010 року по 06 липня 2010 року недоотримано орендної плати за землю у загальній сумі 6 209 023 грн. 58 коп. та нанесено збитки бюджетам на вказану суму;
2.2 - з причини нарахування та сплати землекористувачами (Товариством з обмеженою відповідальністю «Полігон СД №32», Приватним підприємством «Лідер», Закритим акціонерним товариством «Завод Механік» та Публічним акціонерним товариством «Нікопольський завод феросплавів») орендної плати за землю нижче, ніж передбачено чинним законодавством, що є порушенням статті 288 Податкового Кодексу та невиконання розпорядження Голови райдержадміністрації від 02 березня 2012 року №83-р-12 «Про встановлення розміру орендної плати та внесення змін до договорів оренди земельних ділянок», чим порушено пункт 2 статті 6 Закону України від 09 квітня 1999 № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації", місцевими бюджетами за період з 01 січня 2012 року по 01 грудня 2012 року недоотримано орендної плати за землю у загальній сумі 64 450 грн. 30 коп. та нанесено збитки місцевим бюджетам на вказану суму;
2.3 - з причини не укладання договорів оренди землі з землекористувачами, місцевими бюджетами за період з 01 січня 2011 року по 01 грудня 2012 року недоотримано орендної плати за землю на загальну суму 89 981 грн. 06 коп., що є порушенням статті 96 Земельною кодексу України від 25 жовтня 2001 року №2768-111, та нанесено збитки відповідним бюджетам на вказані суми.
Зобов'язано позивача посилити контроль за використання земельних ділянок на території Нікопольського району, відшкодувати до місцевого бюджету недоотримані кошти за оренду землі у загальній сумі 6 363 454 грн. 94 коп., в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи із землекористувачами.
Пунктом п'ятим Вимоги встановлено, що з причини включення Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до калькуляції вартості транспортних послуг завищеного розміру витрат (норма витрат палива та розмір відрахувань із заробітної плати на соціальні заходи), що є порушенням пункту 2 Норм витрат палива і мастильних матеріалів на автомобільному транспорті, затверджених наказом Мінтранспорту України від 10 лютого 1998 року, статті 8 Закону України від 08 липня 2010 року № 2464-VI «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування», райдержадміністрацією за період з 01 січня 2011 року по 01 грудня 2012 року зайво сплачено коштів Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 за отримані транспортні послуги, чим завдано збитків місцевому бюджету у загальній сумі 2 658 грн., що є порушенням частини 1 статті 3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та пункту 2.16 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого Міністерством фінансів України від 24 травня 1995 року № 88.
Підконтрольну установу зобов'язано відшкодувати зайво сплачені кошти на транспорті послуги, надані Фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1, у загальній сумі 2 658 грн. за рахунок райдержадміністрації, з подальшим перерахуванням до місцевого бюджету, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи з Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 В іншому випадку стягнути з осіб, якими здійснювався контроль за правильністю витрачання коштів програми (Цільової комплексної програми розвитку фізичної культури і спорту в Нікопольському районі), шкоду у порядку та розмірі, встановленому законодавством.
Пунктом шостим Вимоги встановлено, що внаслідок відшкодування добових та вартості проживання, за період, коли працівники не знаходилися у відрядженні, чим порушено вимоги пункту 1.3, пункту 1.5 Інструкції про службові відрядження в межах України та за кордон, затвердженої наказом Міністерства фінансів України від 13 березня 1998 року № 59 та пункту 2.16 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого Міністерством фінансів України від 24 травня 1995 року № 88 колишньому начальнику відділу у справах сім'ї, молоді та спорту ОСОБА_2 зайво відшкодовано витрат на відрядження (спортивні змагання), чим завдано збитки місцевому бюджету у сумі 2 160 грн.
Зобов'язано Адміністрацію відшкодувати зайво сплачені кошти на відрядження у загальній сумі 2 160 грн., з подальшим перерахуванням до місцевого бюджету, в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи із колишнім начальником відділу у справах сім'ї, молоді та спорту ОСОБА_2 В іншому випадку стягнути з осіб, якими здійснювався контроль за правильністю витрачання коштів програми (Цільової комплексної програми розвитку фізичної культури і спорту в Нікопольському районі), шкоду у порядку та розмірі, встановленому законодавством.
Правовідносини, що виникли між сторонами, регулюються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» ( далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення, Держфінінспекція відповідно), визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).
Відповідно до пункту шостого Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).
Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Положеннями пункту п'ятого частини четвертої статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, що діяла на момент розгляду справи судом апеляційної інстанції) визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.
Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня 2014 року (справи № № 21-40а14, 21-63а14), 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14), 20 травня 2014 року (справа № 21-93а14).
Суд визнає, що судом апеляційної інстанції не допущено неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційна скарга позивача не підлягає задоволенню, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції залишається без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2014 року у справі № 804/9567/13 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Р.Ф.Ханова
Судді І.А.Гончарова
І.Я.Олендер