Іменем України
17 жовтня 2018 року
м. Київ
справа №806/22/18
адміністративне провадження №К/9901/53056/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кравчука В.М.,
суддів: Гриціва М.І., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу № 806/22/18 за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09.02.2018 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018 у справі № 806/22/18 за позовом ОСОБА_1 до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування припису.
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати припис Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради № 60/17 від 14.12.2017.
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 09.02.2018, залишеним без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.
3. 12.06.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09.02.2018 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018.
4. У касаційній скарзі Позивач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просив скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09.02.2018 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018 та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 15.08.2018 відкрито провадження у справі. Станом на 16.10.2018 відзив від відповідача не надходив.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07 листопада 2017 року на адресу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради надійшла заява ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_4, що проживає за адресою: АДРЕСА_1, з проханням перевірити законність зведення будівлі по сусідству за адресою: АДРЕСА_2. По суті заяви ОСОБА_3 стверджує, що в порушення існуючих будівельних норм та правил, на межі господарських дворів зводиться капітальна, стаціонарна будівля (а.с. 38).
7. З метою здійснення перевірки за фактом звернення громадянки ОСОБА_3 т.в.о. начальника управління Магдюк О.А. видає направлення для проведення перевірки від 04.12.2017 № 238/17. Строк дії направлення з 05.12.2017 до 14.12.2017 (а.с. 39).
8. З 05.12.2017 по 14.12.2017 управлінням проводилась позапланова перевірка щодо дотримання вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на об'єкті будівництва, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2.
9. За результатами перевірки складено акт проведення позапланового заходу, який отримано ОСОБА_1, про що свідчить відмітка в акті. В розділі пояснень, зауважень або заперечень щодо проведеного заходу державного нагляду, ОСОБА_1 вказала, що з вищевикладеним в акті не згодна, стверджуючи, що проводились роботи з реконструкції погребу, який був зруйнований (а.с. 40-48).
10. 14 грудня 2017 року головним спеціалістом сектору по проведенню перевірок Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради Михальським В.А. складено припис № 60/17 про те, що за результатами перевірки встановлено, що за згаданою адресою виконуються будівельні роботи без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта (а.с. 52).
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. В обґрунтування позовних вимог Позивач покликається на те, що Відповідач за результатами позапланової перевірки безпідставно виніс зазначений припис. Стверджує, що на території проводяться роботи по ремонту та реконструкції погреба, що не потребує дозвільних документів як роботи з переобладнання та перепланування нежилої будівлі. Вважає припис відповідача протиправним та таким, що винесений з порушенням норм матеріального права.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що припис № 60/17 від 14.11.2017 винесений в межах повноважень та у спосіб визначений законом, тому позовні вимоги ОСОБА_1 не підлягають задоволенню.
13. Відповідно до п. 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок №553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
14. Під час перевірки встановлено, що станом на 14.12.2017 Позивач виконує будівельні роботи без повідомлення про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_2. При обстеженні було візуально встановлено, що влаштовано господарську будівлю без повідомлення про початок виконання будівельних робіт, яка має орієнтовні розміри 3,6 х 10 метра, орієнтовною висотою стін від 3 метрів до фасаду. Огороджувальні конструкції зазначеної прибудови являють собою: зовнішні стіни з газоблока. Дах односкатний, матеріал покрівлі - металевий профнастил, віконні та дверні прорізи незаповнені. Фундаменти виходять над поверхнею землі орієнтовно на 30 см.
15. Під час проведення перевірки проводилась фотофіксація об'єкту. Згідно технічного паспорту на домоволодіння Позивача, який було пред'явлено під час перевірки, видно, що станом на 22.01.1981 до складу зазначеного домоволодіння входив погріб - літера «В», загальною площею 10 м3, фундамент - відсутній, стіни - дерев'яні, перекриття - дерев'яне, підлога - земля, покрівля - відсутня.
16. За наслідками зазначеної перевірки 14.12.2017 складений відповідний акт, протокол про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 60/17 від 14.12.2017.
17. Позивач в апеляційній скарзі наголошує, що вона лише здійснювала ремонт та реконструкцію погребу, що не потребує отримання дозволу. Однак суд апеляційної інстанції не погодився із зазначеним доводом, враховуючи положення пункту 6 Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об'єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 406, до таких об'єктів віднесено зведення на земельній ділянці ТИМЧАСОВИХ будівель та споруд БЕЗ ВЛАШТУВАННЯ ФУНДАМЕНТІВ, зокрема навісів, альтанок, наметів, накриття, сходів, естакад, літніх душових, теплиць, гаражів, а також свердловин, криниць, люфт-клозеті в, вбиралень, вигрібних ям, замощень, парканів, відкритих басейнів та басейнів із накриттям, ПОГРЕБІВ, входів до погребів, воріт, хвірток, приямків, терас, ганків - щодо індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків.
18. Зі змісту вказаної норми, основними критеріями для віднесення об'єктів будівництва до таких, що не потребують дозвільних документів для їх спорудження та подальшої експлуатації, є тимчасовість створення таких об'єктів та відсутність фундаменту. Як вбачається із фотоматеріалів, доданих до матеріалів справи, зазначена споруда має фундамент і побудована із газоблоків. Має односкатний дах з металевих профнастилів.
19. З огляду на це, зазначена будівля є капітальною. Капітальна будівля завжди тісно пов'язана із земельною ділянкою, на якій вона розташована, оскільки воно має фундаментну основу. Це означає, що капітальну будівлю не може бути без негативних наслідків для конструкції розібрано і переміщено, адже в даному випадку всій споруді буде завдано непоправної шкоди. Як вбачається із матеріалів Акту, складеного за результатами перевірки об'єкта, фундаменти спірної споруди орієнтовно виходять на поверхню землі на 30 сантиметрів (а.с.11).
20. До того ж позивач підміняє поняття погребу, оскільки погріб - це заглиблена у землю споруда (сховище) для цілорічного зберігання харчових продуктів. Може бути розміщена окремо або під житловим будинком, господарською будівлею. Отже, реконструкція погребу не може включати в себе побудову над ним господарської будівлі, яка є окремим об'єктом нерухомості. Зважаючи на вказане, колегія суддів приходить до висновку про законність винесення оскаржуваного припису №60/17 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Житомирської міської ради.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
21. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки:
А) реконструкція погребів щодо індивідуальних (садибних) житлових будинків не потребує документів, що дають право на виконання будівельних робіт;
Б) відхиливши клопотання Позивачки про відкладення розгляду справи, суд апеляційної інстанції позбавив Позивачку права подати пояснення по суті спору;
В) судом апеляційної інстанції не взято до уваги, що після відкриття апеляційного провадження, набрав чинності Закон України №2363 «Про внесення змін до пункту 9 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» щодо продовження терміну прийняття в експлуатацію об'єктів будівництва, збудованих без дозволу на виконання будівельних робіт, який звільняє Позивача від відповідальності за виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання і надає можливість узаконити їх за спеціальною процедурою.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Суд погоджується з оцінкою судів попередніх інстанцій з таких підстав.
23. Щодо доводу Позивача, зазначеного в п. 21-А, то Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що, враховуючи положення пункту 6 Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об'єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 406, до таких об'єктів віднесено зведення на земельній ділянці тимчасових будівель та споруд без влаштування фундаментів, зокрема навісів, альтанок, наметів, накриття, сходів, естакад, літніх душових, теплиць, гаражів, а також свердловин, криниць, люфт-клозеті в, вбиралень, вигрібних ям, замощень, парканів, відкритих басейнів та басейнів із накриттям, погребів, входів до погребів, воріт, хвірток, приямків, терас, ганків - щодо індивідуальних (садибних) житлових будинків, садових, дачних будинків.
24. При цьому із фотоматеріалів, доданих до матеріалів справи, вбачається, що будівля є капітальною. Капітальна будівля завжди тісно пов'язана із земельною ділянкою, на якій вона розташована, оскільки воно має фундаментну основу. Це означає, що капітальну будівлю не може бути без негативних наслідків для конструкції розібрано і переміщено, адже в даному випадку всій споруді буде завдано непоправної шкоди. Як вбачається із матеріалів Акту, складеного за результатами перевірки об'єкта, фундаменти спірної споруди орієнтовно виходять на поверхню землі на 30 сантиметрів (а.с.11).
25. При цьому в касаційній скарзі Позивач жодним чином не спростовує твердження суду апеляційної інстанції, яке є ключовим для вирішення даної справи, що позивач підміняє поняття погребу, оскільки погріб - це заглиблена у землю споруда (сховище) для цілорічного зберігання харчових продуктів, яка може бути розміщена окремо або під житловим будинком, господарською будівлею. Отже, реконструкція погребу не може включати в себе побудову над ним господарської будівлі, яка є окремим об'єктом нерухомості.
26. Щодо доводу, наведеного в п. 21-Б, то Суд відхиляє такий аргумент, оскільки судом апеляційної інстанції не було допущено порушення прав позивача на справедливий судовий розгляд, гарантованого статтею 6 Конвенції про захист прав та основоположних свобод, адже справа розглядалася в порядку письмового провадження, та з матеріалів справ можна дійти висновку, що Позивач не була позбавлена права надавати свої пояснення та була обізнана про хід справи.
27. Щодо доводу, наведеного в п. 21-В, то Суд зазначає, що Закон України №2363 «Про внесення змін до пункту 9 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» був прийнятий 22.03.2018, тобто вже після притягнення Позивача до відповідальності.
28. Відповідно до ст.58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
29. Тобто, Суд не вбачає підстав для врахування даного аргументу, оскільки дія Закон України №2363 на правовідносини, які є предметом розгляду в рамках даної справи.
30. Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
31. Враховуючи зазначене, в даній справі Відповідачем в повній мірі доведено законність винесення оскаржуваного припису.
32. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
33. Відповідно до ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
34. Суд касаційної інстанції позбавлений повноважень здійснювати переоцінку фактичних обставин справи, встановлених судами попередніх інстанцій.
35. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновком суду апеляційної інстанції у справі.
36. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
37. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09.02.2018 та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08.05.2018 у справі №806/22/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб
Суддя М.І. Гриців