17 жовтня 2018 року справа №0540/6638/18-а
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд колегією суддів у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів Т.Г. Арабей, Геращенка І.В., розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу адвоката ОСОБА_1 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 р. (у повному обсязі виготовлена 13 серпня 2018 року у м. Слов'янськ) у справі № 0540/6638/18-а (головуючий І інстанції суддя Черникова А.О.) за позовом адвоката ОСОБА_1 до Ради адвокатів міста Києва, третя особа - Регіональний центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги у місті Києві про визнання нечинними та скасування рішень № 1,2,3,4 Комісії з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги при Раді адвокатів м. Києва від 15 травня 2018 року,
Адвокат ОСОБА_1 (далі - позивач) 07.08.2018 звернувся до суду з позовом до Ради адвокатів міста Києва (далі - відповідач), третя особа - Регіональний центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги у місті Києві, в якому просив визнати нечинними та скасувати Рішення № 1-4 Комісії з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги при Раді адвокатів м. Києва від 15.05.2018 року (а.с. 5-12).
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року відмовлено у відкритті провадження у справі № 0540/6638/18-а (а.с. 1-2).
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для подальшого розгляду до суду першої інстанції (а.с. 17-20).
В обґрунтування апеляційної скарги вказує на порушення норм процесуального права, а саме: на те, що в порядку адміністративного судочинства може здійснюватись захист не тільки від неправомірних рішень, дій або бездіяльності суб'єктів державної влади, але й інших суб'єктів наділених владою в силу закону або рішень уповноважених державних органів (делегування).
Посилається на рішення Європейського суду з прав людини, Пленум ВАС України; вказує на те, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, на підставі Положення про комісію з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги, затвердженої рішенням Ради адвокатів України від 15.12.2017 року № 281 у своєму складі створив зазначену Комісію, що свідчить про виконання владних управлінських функцій як самим відповідачем так і про наділення такими повноваженнями Комісії, яка не є юридично особою. Прийняття спірних рішень відповідачем також свідчить про наявність публічно-правового спору.
Таким чином, виходячи з наведеного, можна дійти висновку про публічний, владно-управлінський характер відносин, які виникли між сторонами у справі.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Всі особи, які беруть участь у справі, у судове засідання не прибули, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, тому відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно пунктів 1, 2 частини першої статі 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справи адміністративної юрисдикції. Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ визначена ст. 19 КАС України. Згідно з нормами цієї статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема,
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи:
1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства;
3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом;
4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.
Відповідно до статті 15 Цивільно-процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Аналіз вищезазначених норм закону свідчить про те, що до юрисдикції адміністративних судів віднесено розгляд тільки тих справ, де предметом спору є порушення прав, свобод чи інтересів конкретної особи з боку суб'єкта владних повноважень саме у сфері публічно-правових відносин. При цьому владні повноваження повинні здійснюватися відповідним суб'єктом саме в сфері публічно-правових відносин і стосуватися безпосередньо конкретної особи. Спори з приводу владних управлінських рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені у межах приватних правовідносин, до адміністративної юрисдикції не відносяться.
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач, який є адвокатом, оскаржує рішення № 1-4 Комісії з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги при Раді адвокатів м. Києва від 15.05.2018 року.
Відповідно до п. 2 Положення про Комісію з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 15.12.2017 року № 281, Комісія з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги є постійно діючим колегіальним органом, який утворюється радою адвокатів регіону на час обрання ради адвокатів регіону. Комісія з оцінювання якості не має статуту юридичної особи. Комісія є самостійною у прийнятті рішень, підконтрольна та підзвітна раді адвокатів регіону, в своїй діяльності керується Конституцією України, Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», Законом України «Про безоплатну правову допомогу», Стандартами якості надання безоплатної вторинної правової допомоги та іншими нормативно-правовими актами.
Рішеннями Комісії № 1-4 вирішено встановити невідповідність дій адвоката ОСОБА_1 Стандартам якості надання безоплатної правової допомоги та звернення із заявою до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури м. Києва щодо притягнення адвоката ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності; запропоновано центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги розірвати контракт (договір) з адвокатом ОСОБА_1 та виключити його з реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу (а.с. 40-93).
Статтею 2 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» визначено, що адвокатура України - недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, а також самостійно вирішує питання організації і діяльності адвокатури в порядку, встановленому цим Законом. Адвокатуру України складають всі адвокати України, які мають право здійснювати адвокатську діяльність. З метою забезпечення належного здійснення адвокатської діяльності, дотримання гарантій адвокатської діяльності, захисту професійних прав адвокатів, забезпечення високого професійного рівня адвокатів та вирішення питань дисциплінарної відповідальності адвокатів в Україні діє адвокатське самоврядування.
Згідно із ч. 1 ст. 43 зазначеного Закону адвокатське самоврядування ґрунтується на принципах виборності, гласності, обов'язковості для виконання адвокатами рішень органів адвокатського самоврядування, підзвітності, заборони втручання органів адвокатського самоврядування у професійну діяльність адвоката.
Таким чином, з огляду на викладене вище, вбачається, що Рада адвокатів м. Києва не здійснює владних управлінських функцій, на рішення Комісії з оцінювання якості, повноти та своєчасності надання адвокатами безоплатної правової допомоги при Раді адвокатів м. Києва юрисдикція адміністративних судів не поширюється, оскільки спірні правовідносини не є публічно-правовими.
Зазначена позиція суду узгоджується також з правовою позицією Верховного Суду України, зазначеною у постанові від 17 лютого 2016 року у справі № 6-2873цс15.
З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що даний спір належить розглядати в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ураховуючи суть спірних правовідносин та суб'єктний склад сторін у справі, суд апеляційної інстанції погоджує висновок суду першої інстанції, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому висновок суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі є обґрунтованим, оскільки ця справа має вирішуватись в порядку цивільного судочинства.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції порушень процесуального права при вирішенні питання не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали суду не вбачається.
Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу адвоката ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 13 серпня 2018 р. у справі № 0540/6638/18-а - залишити без змін.
Повне судове рішення складено 17 жовтня 2018 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя Г.М. Міронова
Судді Т.Г. Арабей
І.В. Геращенко