ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
01 жовтня 2018 року № 826/10645/15
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Катющенка В.П., суддів Кармазіна О.А., Скочок Т.О., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу
за позовомАдвоката Адвокатського об'єднання «Атторнейс Юнайтед» ОСОБА_2
до треті особи: проКабінету Міністрів України ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, Міністерство юстиції України, Державна служба України з питань Автономної Республіки Крим та міста Севастополя визнання наявності компетенції, зобов'язання вчинити дії
Адвокат Адвокатського об'єднання "Атторнейс Юнайтед" ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить суд:
- визнати наявність компетенції у Кабінету Міністрів України, як вищого органу в системі органів виконавчої влади, на виконання дій, передбачених частиною 1 статті 136 Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12.08.1949;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України вчинити дії, передбачені частиною 1 статті 136 Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12.08.1949 щодо заснування (створення) офіційного Інформаційного бюро, відповідального за отримання та передачу інформації стосовно осіб, що перебувають під захистом, які знаходяться під її юрисдикцією.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що підставою для звернення з цим позовом є не створення Кабінетом Міністрів України офіційного Інформаційного бюро, передбаченого статтею 136 Женевської Конвенції №4. Вказаний факт, на думку позивача, істотно ускладнює можливості для надання позивачем адекватної та повної правової допомоги своїм клієнтам, серед яких наявні особи із окупованої території Автономної Республіки Крим та територій антитерористичної операції в Донецькій та Луганській областях. Зокрема, позивач зазначає, що він позбавлений можливості ефективно отримати повну та достовірну інформацію для клієнтів, яких він представляє.
Ухвалою суду від 02.07.2015 відкрито провадження в адміністративній справі та призначено попереднє судове засідання.
Відповідно до ухвали суду від 16.07.2015 закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.
У судовому засіданні 30.09.2015 ухвалою суду залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, та третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державну службу України з питань Автономної Республіки Крим та міста Севастополя.
Відповідно до ухвали суду від 31.10.2017 адміністративну справу № 826/10645/15 прийнято до провадження судді Катющенка В.П. та призначено до судового розгляду колегією у складі трьох суддів у судове засідання.
У судових засіданнях позивач позовні вимоги підтримав з підстав, викладених у позові та додаткових письмових поясненнях. Додатково зазначив, що ним обрано саме такий спосіб захисту порушеного права, та такий спосіб захисту порушеного права є його правом.
Представник відповідача у судових засіданнях проти задоволення позову заперечував з підстав, викладених у письмових запереченнях на позов, в яких зазначено, що вимоги позивача щодо встановлення судом компетенції у Кабінету Міністрів України щодо заснування офіційного Інформаційного бюро є такими, що суперечать приписам статті 19 Конституції України, статті 170 Цивільного кодексу України та статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Крім того, відповідач вважає, що позивачем не наведено належних та допустимих доказів на підтвердження конкретних обставин допущеного відповідачем дійсного порушення його прав, свобод або інтересів.
Представник Міністерства юстиції України у судових засіданнях проти задоволення позову заперечував з підстав, викладених у письмових поясненнях, які є аналогічними доводам, викладеним у запереченні відповідача.
Треті особи явку повноважних представників у судове засідання 14.03.2018 не забезпечили, причини неявки суду не повідомили, про дату, час і місце розгляду справи повідомлені належним чином.
У судовому засіданні 14.03.2018 суд на підставі частини третьої статті 194 та частини дев'ятої статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалив про продовження розгляду справи в порядку письмового провадження.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали справи, заслухавши пояснення учасників справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
20.05.2015 позивачем на адресу Кабінету Міністрів України та Міністерства юстиції України було направлено запит із вимогою надати відповідь щодо виконання зобов'язань за статтею 136 Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12.08.1949, а саме: про створення офіційного інформаційного бюро, відповідального за отримання та передачу інформації стосовно осіб, що перебувають під захистом, які знаходяться під її юрисдикцією.
Листом від 27.05.2015 Міністерство юстиції України повідомило позивача про те, що у період з 27.03.2014 по 27.05.2015 зареєстровано 50 інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності. При цьому, засновниками зазначених інформаційних агентств у заявах про державну реєстрацію інформаційного агентства як суб'єкта інформаційної діяльності не вказано відомості, які б дозволили реєструючому органу ототожнити інформаційне агентство з передбаченим Женевською Конвенцією «офіційним Інформаційним бюро».
Також листом від 28.05.2015 Кабінет Міністрів України повідомив позивача проте, що його запит відповідно до частини третьої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» 28.05.2015 було направлено до Міністерства юстиції України для розгляду та інформування в установленому порядку.
Не погоджуючись з такими діями відповідача, а саме не створення Кабінетом Міністрів України інформаційного бюро, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.
Відповідно статті 136 «Конвенції про захист цивільного населення під час війни» від 12.08.1949 під час раптового початку війни й у всіх випадках окупації кожна воююча сторона засновує офіційне Інформаційне бюро, відповідальне за отримання та передачу інформації стосовно осіб, що перебувають під захистом, які знаходяться під її юрисдикцією.
Кожна воююча сторона за найкоротший період надає своєму Бюро відомості про будь-який захід, ужитий нею стосовно будь-яких осіб, що перебувають під захистом і тримаються в полоні більше, ніж два тижні, які підлягають призначеному місцю проживання або яких інтерновано. Вона, крім того, надсилає запит своїм різним відділам, які займаються такими справами, швидко надати згаданому вище Бюро відомості про всі зміни стосовно цих осіб, що перебувають під захистом, як, наприклад, стосовно передач, звільнень, репатріацій, втеч, направлення до лікарень, народження та смерті.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що «фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017 завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15.12.2017 передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017 юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017 є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини третьої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017 кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд.
Пунктом 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017 визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Вказані положення закріплені й у статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України від 03.10.2017 № 2147-VIII, який набрав чинності з 15.12.2017.
Так, відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15.12.2017 юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Компетенція - це сукупність повноважень, прав та обов'язків державного органу, установи або посадової особи, які вони зобов'язані використовувати для виконання своїх функціональних завдань.
Під компетенційними спорами розуміються спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень.
Компетенцію державного органу чи посадової особи становлять їхні повноваження, визначені законом. Внаслідок різного тлумачення законодавства компетенція суб'єктів владних повноважень може перетинатися, внаслідок чого виникає компетенційний спір.
Завдання суду у компетенційних спорах, з урахуванням загального завдання адміністративного судочинства, розв'язати законодавчі колізії, а також, усунути наслідки дублювання повноважень.
При цьому, позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень, відповідач, своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або у випадку, коли прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.
Таким чином, спори, визначені пунктом 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017, та спори, визначені пунктом 3 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15.12.2017, можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб'єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління. Також спори з приводу компетенції виникають у разі виявлення привласнення повноважень іншого суб'єкта владних повноважень або перевищення власних повноважень.
Пунктом 6 частини четвертої статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017 визначено, що адміністративний позов може містити вимогу про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
З аналізу наведених вище норм законодавства вбачається, що адміністративний позов може містити вимогу про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень, проте такий адміністративний позов можливий у випадку відповідності пред'явленого позову вимогам щодо сторін такого провадження, а саме: наявність спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Як вбачається із матеріалів адміністративної справи, адміністративний позов адвоката Адвокатського об'єднання "Атторнейс Юнайтед" ОСОБА_2 містить вимогу про визнання наявності компетенції суб'єкта владних повноважень - Кабінету Міністрів України.
У судовому засіданні позивач наполягав на тому, що ним обрано саме такий спосіб захисту порушеного права, зокрема звернення до суду з вимогою про визнання наявності компетенції у Кабінету Міністрів України, як вищого органу в системі органів виконавчої влади, на виконання дій, передбачених частиною 1 статті 136 Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12.08.1949, і саме такий спосіб захисту порушеного права є його правом.
Суд вважає, що в даному випадку позивачем обрано неправильний спосіб судового захисту, оскільки позов про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень може бути поданий лише суб'єктом владних повноважень з приводу реалізації його компетенції у сфері управління, яким позивач не є.
Крім того, суд звертає увагу, що згідно з частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15.12.2017 кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави ( частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України та норм Кодексу адміністративного судочинства України.
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.
Відсутність порушеного права та неправильний спосіб захисту встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Між тим, звертаючись з даним позовом позивач не надав належних та допустимих доказів на підтвердження конкретних обставин допущеного відповідачем дійсного порушення його прав, свобод або інтересів.
Посилання ж позивача на те, що він позбавлений можливості ефективно отримати повну та достовірну інформацію для клієнтів, яких він представляє, суд вважає необґрунтованими, позаяк останні не можуть бути доказами при розгляді даного спору, а саме, - про визнання наявності чи відсутності компетенції у Кабінету Міністрів України.
Враховуючи наведене та те, що позивач як згідно положень пункту 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017, так і згідно положень пункту 3 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції з 15.12.2017, не наділений процесуальними правами на звернення до адміністративного суду у публічних спорах, які підсудні адміністративним судам лише у випадку наявності спору між суб'єктами владних повноважень, суд вважає, що позивачем обрано неправильний спосіб судового захисту, а тому позов в цій частині не підлягає задоволенню.
Стосовно позовної вимоги про зобов'язання відповідача вчинити дії, передбачені частиною 1 статті 136 Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12.08.1949 щодо застосування (створення), офіційного Інформаційного бюро, відповідального за отримання та передачу інформації стосовно осіб, що перебувають під захистом, які знаходяться під її юрисдикцією, суд зазначає, що вказана вимога є похідною від попередньої.
Оскільки судом не встановлювалась наявність чи відсутність компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень на виконання дій, передбачених частиною 1 статті 136 Конвенції про захист цивільного населення під час війни від 12.08.1949, то й, відповідно, відсутні підстави для зобов'язання відповідача вчинити такі дії.
Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані. Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Відтак, враховуючи вищевикладене у сукупності, суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позову у повному обсязі.
Керуючись статтями 9, 14, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
У задоволенні позову адвоката Адвокатського об'єднання "Атторнейс Юнайтед" ОСОБА_2 відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII.)
Головуючий суддя В.П. Катющенко
Судді О.А. Кармазін
Т.О. Скочок