26 вересня 2018 року Чернігів Справа № 2540/3047/18
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Непочатих В.О.,
при секретарі Шевченко А.В.,
розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття у встановлений законом строк наказу про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності орієнтовною площею 2,00 га для передачі у власність позивачу для ведення особистого господарства, розташованої на території Хорошеозерської ради Борзнянського району Чернігівської області;
- зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача та видати наказ про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності орієнтовною площею 2,00 га для передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Хорошеозерської ради Борзнянського району Чернігівської області.
В обґрунтування своїх вимог позивачем зазначено, що відповідачем безпідставно відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, оскільки посилання на розпорядження Кабінету ОСОБА_2 України «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками» від 19.08.2018 № 898-р, як на підставу для відмови, суперечить положенням Земельного кодексу України.
Відповідач подав відзив на позов, в якому просить відмовити позивачу у задоволенні позову, посилаючись на те, що земельна ділянка, з приводу приватизації якої звернувся позивач, розміщена в земельному масиві, площею 10,00 га на території Хорошеозерської сільської ради, призначеному для передачі у власність громадянам-учасникам АТО та членам сімей загиблих на сході України, а органи Держгеокадастру в свою чергу працюють в режимі максимального сприяння учасникам АТО та членам сімей загиблих воїнів в реалізації їх конституційного права на отримання землі. Зазначає, що вирішення питань щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою належить до виключної компетенції Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області.
В судове засідання учасники справи не з'явилися, від них до суду надійшли заяви про розгляд справи без їх участі. Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу, відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України, не здійснювалося.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
29.03.2018 (вх. № Н-3049/0/17-18 від 29.03.2018) ОСОБА_1 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області з заявою від 26.03.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності орієнтовною площею 2,00 га для передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, що є землями сільськогосподарського призначення, розташованої на території Хорошеозерської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області (а.с. 35).
До вказаної заяви позивачем було додано копії паспорту, ідентифікаційного номера, прописки та графічні матеріали на яких зазначено бажане місцезнаходження земельної ділянки.
Листом від 26.04.2018 № Н-3049/0-1971/0/94-18 позивачу було повідомлено, що земельна ділянка, з приводу якою він звернувся, на виконання розпорядження Кабінету ОСОБА_2 України «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками» від 19.08.2015 № 898-р передбачена для передачі у власність громадянам-учасникам АТО та членам сімей загиблих на сході України, а тому Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області не має правових підстав надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою (а.с. 14).
Даючи правову оцінку обставинам справи, суд зважає на таке.
Згідно з частиною першою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Частиною четвертою статті 122 Земельного кодексу України встановлено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Пунктом «в» частини третьої статті 116 Земельного кодексу України передбачено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
В силу пункту «а» частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Із системного аналізу норм земельного законодавства суд дійшов висновку, що при вирішенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, уповноважений на це орган в контексті норм частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України повинен перевірити: відсутність передачі земельної ділянки безоплатно у власність відповідному громадянину по зазначеному виду використання (частина четверта статті 116 Земельного кодексу України); чи відносяться землі, за рахунок яких планується формування земельної ділянки, до земель сільськогосподарського призначення державної власності (частина четверта статті 122 Земельного кодексу України); відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки схемі землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальної одиниці, проектам землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затвердженим у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України); відповідність бажаного місця розташування земельної ділянки містобудівній документації (у разі її надання для містобудівних потреб) (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України та частина третя статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Таким чином, підстави відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпними.
Відповідач мотивує відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою тим, що земельна ділянка, з приводу якої звернувся позивач, передбачена для передачі у власність виключно громадянам-учасникам АТО та членам сімей загиблих на сході України.
Разом з тим, розпорядженням Кабінету ОСОБА_2 України «Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками» від 19.08.2015 № 898-р не передбачено заборон для надання дозволу на розроблення проектів землеустрою, зокрема для ведення особистого селянського господарства іншим громадянам, які не є учасниками АТО, з числа земельних ділянок, що включені до переліку.
Крім того, згідно частини третьої статті 49 Закону України «Про Кабінет ОСОБА_2 України» акти Кабінету ОСОБА_2 України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету ОСОБА_2 України.
Аналіз викладеної норми свідчить про те, що розпорядження Кабінету ОСОБА_2 України не є нормативно-правовим актом та не має вищої юридичної сили, ніж Земельний кодекс України, яким не передбачено підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки громадянам у зв'язку із резервуванням для надання учасникам АТО та членам сімей загиблих на сході України.
Також, згідно позиції Верховного Суду у справах № 21-358а13, № 806/3787/13-а отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Відтак, формальні підстави в не наданні дозволу свідчать про зловживання своїм обов'язком відповідача надати такий дозвіл у відповідності до вимог закону, чим порушуються права позивача, гарантовані Конституцією України.
У відповідності до вимог пункту 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 та зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Суд зазначає, що за приписами Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною ОСОБА_2 України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.
Отже, відсутність належним чином оформленого наказу відповідача про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, що свідчить про протиправну бездіяльність.
При вказаних обставинах, лист відповідача від 26.04.2018 № Н-3049/0-1971/0/94-18 у відповідь на клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за змістом та формою не може вважатись «відмовою» у розумінні частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
З урахуванням зазначеного, з метою повного захисту прав, свобод, інтересів позивача, суд вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття, у встановлений законом строк, наказу про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Хорошеозерської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області орієнтовною площею 2,00 га для передачі у власність позивачу; зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 26.03.2018 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Хорошеозерської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області.
Позовна вимога про зобов'язання відповідача видати наказ про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки державної власності орієнтовною площею 2,00 га для передачі у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Хорошеозерської ради Борзнянського району Чернігівської області, задоволенню не підлягає, з огляду на наступне.
За своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
Як випливає зі змісту Рекомендації Комітету ОСОБА_2 Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_2 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.
Крім того, як вже було зазначено, передумовою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є певний алгоритм дій уповноваженого органу щодо перевірки розташування земельної ділянки на відповідність вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Також суд звертає увагу, що у разі неприйняття такого рішення у належній формі упродовж встановленого законом строку, тобто у разі протиправної бездіяльності відповідача, особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє ОСОБА_3 Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абзац третій частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України).
Згідно з частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, приходить до висновку, що позов ОСОБА_1 підлягає задоволенню частково.
Відповідно до частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
Тому, оскільки позов підлягає задоволенню частково, за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області на користь ОСОБА_1 підлягає стягненню сплачений ним при поданні позовної заяви судовий збір в розмірі 352,40 грн.
Керуючись статтями 72-74, 77, 139, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, 16400, РНОКПП НОМЕР_1) - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (проспект Миру, буд. 14, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 39764881) щодо неприйняття, у встановлений законом строк, наказу про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Хорошеозерської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області орієнтовною площею 2,00 га для передачі у власність ОСОБА_1.
Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 26.03.2018 та вирішити питання про надання або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Хорошеозерської сільської ради Борзнянського району Чернігівської області.
В решті позову відмовити.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області (проспект Миру, буд. 14, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 39764881) на користь ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, 16400, РНОКПП НОМЕР_1) судовий збір в розмірі 352,40 грн.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 01 жовтня 2018 року.
Суддя В.О. Непочатих