24 вересня 2018 року справа № 823/1936/18
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Руденко А.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Сачинської В.С.,
представника позивача - ОСОБА_1 (за довіреністю),
представника відповідача - ОСОБА_2 (за довіреністю),
представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради - ОСОБА_4 (за довіреністю),
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду у загальному позовному провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради, товариство з обмеженою відповідальністю «Лимож», про скасування попередження та зобов'язання зареєструвати бюджетне зобов'язання, -
16.05.2018 у Черкаський окружний адміністративний суд надійшов адміністративний позов ОСОБА_3 житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (далі -позивач) до управління державної казначейської служби у м. Черкасах Черкаської області (далі - відповідач), в якому позивач просить:
- визнати протиправним та скасувати попередження відповідача від 05.05.2018 №965/4-16 про неналежне виконання бюджетного законодавства;
- зобов'язати відповідача зареєструвати бюджетні зобов'язання за додатковою угодою від 26.04.2018 №2 до договору про надання послуг від 25.07.2017 №192, укладеного між позивачем, ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради та ТОВ “Лимож”.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради згідно рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16.08.2016 №1022 “Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти” визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію і проведення процедур закупівель відповідно до вимог Закону України “Про публічні закупівлі”. ОСОБА_3 повністю дотримано процедуру проведення закупівель, а взяті бюджетні зобов'язання відповідають цільовому призначенню закупівлі.
11 червня 2018 року до суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач заперечує проти задоволення позову та зазначає, що оспорюване рішення державної казначейської служби у м. Черкасах Черкаської області про застосування заходів впливу - попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства є законним, таким, що відповідає функціям та повноваженням органів Казначейства, визначеним законодавством у сфері здійснення фінансового та бюджетного контролю.
Підставою для застосування заходу впливу у вигляді попередження стала відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - ОСОБА_3 житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради. Водночас, чинним законодавством України не передбачено проведення процедур закупівлі замовником - ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради як централізованою закупівельною організацією.
11 червня 2018 року до суду надійшли пояснення третьої особи ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради, в яких третя особа просить задовольнити поновні вимоги в повному обсязі та зазначає, що процедура закупівель послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі проведена ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради, який є централізованою закупівельною організацією згідно рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16.08.2016 №1022. Вирішення питання про законність діяльності закупівельної організації знаходиться поза межами компетенції органів казначейської служби України.
Представник позивача в судовому засіданні підтримав позовні вимоги в повному обсязі та просив їх задовольнити.
Представник відповідача заперечував проти задоволення позову з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.
Представник третьої особи просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Дослідивши подані суду письмові докази, доводи сторін, викладені у позовній заяві та відзиві на позовну заяву, суд встановив наступне.
Виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято рішення від 16.08.2016 №1022 “Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти”, згідно з пунктом 1 якого ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог Закону України “Про публічні закупівлі”.
Пунктом 4 вказаного рішення визначено відповідальними за підготовку і надання централізованій закупівельний організації річних планів закупівель з додатками, заявок на проведення торгів, а також інших документів, необхідних для проведення торгів в інтересах замовників, зокрема й тих, які є отримувачами коштів міського бюджету -директорів департаментів та, у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності, - керівників комунальних підприємств міста.
25 липня 2017 року між ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради (Замовник), ОСОБА_3 житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (Платник) та ТОВ “Лимож” (Підрядник) був укладений договір надання послуг №192 (далі - Договір) на загальну суму 18800000 грн., згідно пункту 1.1 якого Підрядник зобов'язується надати послуги з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі (послуги), за переліком, обсягами послуг та використовуючи матеріали, наведеними у додатках №№1-3 Договору, які є його невід'ємними частинами.
26 грудня 2017 року сторони Договору уклали додаткову угоду №1 до договору про надання послуг №192 від 25.07.2017, згідно з якою пункт 3.1 Договору викладено в новій редакції: «Ціна Договору становить 18800000,00 грн. При цьому, фінансування 2017 року - 12510215,00 грн; фінансування 2018 року - 6289785,00 грн».
26 квітня 2018 року сторони Договору уклали додаткову угоду №2 до договору про надання послуг №192 від 25.07.2017, згідно з якою пункт 3.1 Договору викладено в новій редакції: «Ціна Договору становить 19255742,00 грн. При цьому, фінансування 2017 року - 12510215,00 грн; фінансування 2018 року - 6745527,00 грн».
З метою реєстрації бюджетного зобов'язання Позивач подав до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області додаткову угоду №2 від 26.04.2018 до договору надання послуг від 25.07.2017 №192.
Листом управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області від 05.05.2018 подані документи були повернуті без виконання, із застосуванням до Позивача заходу впливу у вигляді попередження від 05.05.2018 №965/4-16 про неналежне виконання бюджетного законодавства.
Підставою для застосування заходу впливу у вигляді попередження слугувала відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - ОСОБА_3 житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, подання на реєстрацію бюджетних зобов'язань по додатковій угоді від 26.04.2018 №2 до договору від 25.07.2017 №192 про надання послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі, що є порушенням Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №309 від 02.03.2012, та, відповідно до п. 21 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України, - є порушенням бюджетного законодавства (а.с. 42).
Не погоджуючись з зазначеним попередженням, Позивач звернувся до суду з позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд виходить з наступного.
Повноваження органів Казначейства та їх діяльність врегульовані Положенням про Державну казначейську службу України, затвердженим Указом Президента України від 13.04.2011 №460/2011 (надалі - Положення №460/2011), Положенням про Державну казначейську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 15.04.2015 № 215 (надалі Положення №215), а також Положенням про управління (відділення) Державної казначейської служби України у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського значення (надалі - Положення №215), затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 12.10.2011 № 1280, зареєстрованим в Мін'юсті 27.11.2011 за №1236/19974.
За змістом п. 4 Положення № 1280 Управління Казначейства відповідно до покладених на нього завдань та в установленому законодавством порядку:
- здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;
- здійснює у межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів;
- застосовує або здійснює заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.
Управління Казначейства в установленому порядку має право:
- повертати без виконання документи, подані розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами і стягувачами у передбачених законодавством випадках;
- надавати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зупиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бюджетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань.
Відносини, що виникають у сфері проведення публічних закупівель регулюються Законом України від 25.12.15р. № 922-VIII “Про публічні закупівлі” (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон № 922-VIII).
За змістом ч. 2 ст. 7 цього Закону, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів:
до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю;
вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках:
відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, передбачених абзацом другим цієї частини;
відміни процедури закупівлі;
набрання законної сили рішенням суду про визнання результатів процедури закупівлі недійсними;
на період призупинення процедури закупівлі;
наявності відповідного рішення органу оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.
Перевірка наявності документів, визначених в абзаці другому цієї частини, проводиться підрозділом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, який здійснює обслуговування замовника, шляхом перегляду документів, розміщених в електронній системі закупівель.
Наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309, зареєстрованим в Мін'юсті 20.03.2012 за №419/20732, затверджено Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України (надалі - Порядок №309). Цей Порядок розроблено на виконання статей 43, 46, 48, 51, 112, 116 - 118 Бюджетного кодексу України та з метою забезпечення здійснення контролю органами Державної казначейської служби України (далі - орган Казначейства) при взятті бюджетних зобов'язань розпорядниками і одержувачами коштів державного та місцевих бюджетів, які перебувають на казначейському обслуговуванні, удосконалення механізмів використання бюджетних коштів та управління бюджетними коштами.
Згідно пункту 2.2. Порядку №309 розпорядники бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати взяття бюджетного зобов'язання подають до відповідного органу Казначейства Реєстр бюджетних зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів за формою згідно з додатком 1 (далі - Реєстр) на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях і оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов'язання.
За умови взяття бюджетного зобов'язання, за яким застосовується процедура закупівлі товарів, робіт і послуг, розпорядник бюджетних коштів подає з урахуванням законодавства у сфері закупівель до органу Казначейства документи, зазначені в абзаці першому цього пункту, протягом 7 робочих днів з дати оприлюднення звіту про результати проведення процедури закупівлі у разі наявності в обліку органу Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів) або протягом 7 робочих днів з дати взяття на облік органом Казначейства кошторису (плану використання бюджетних коштів).
Отже, за змістом наведених правових норм, до імперативних повноважень органів Казначейства належить перевірка поданих документів на їх комплектність та відповідність вимогам законодавства у сфері закупівель. У разі виявлення порушення бюджетного законодавства органи казначейства мають право повертати без виконання подані документи, застосовувати заходи впливу.
Згідно пункту 7 частини 1 статті 2 Закону № 922-VIII, бюджетне зобов'язання - будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.
Відповідачем встановлено відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - ОСОБА_3 житлово-комунальний комплексу Черкаської міської ради (який є розпорядником бюджетних коштів та якому виділяються бюджетні асигнування), а тому подання на реєстрацію бюджетних зобов'язань за договором від 25.07.2017 №192 - є порушенням Порядку № 309.
Відповідно до пункту 2.9 Порядку №309 органи Казначейства не реєструють зобов'язання у разі відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України.
Пунктом 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України передбачено, що порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: порушення порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань, включаючи необґрунтовану відмову в реєстрації або несвоєчасну реєстрацію бюджетних зобов'язань.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів
Враховуючи те, що недотримання вимог Порядку № 309, відповідно до пункту 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України є порушенням бюджетного законодавства, суд дійшов висновку, що Відповідач в межах своїх повноважень, відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 117 Бюджетного кодексу України, застосував захід впливу у вигляді попередження.
Окрім того, слід звернути увагу на те, що підстави для укладення додаткової угоди визначені ч. 5 ст. 36 Закону № 922-VIII, за змістом якої дія договору про закупівлю може продовжуватися на строк, достатній для проведення процедури закупівлі на початку наступного року, в обсязі, що не перевищує 20 відсотків суми, визначеної в договорі, укладеному в попередньому році, якщо видатки на цю мету затверджено в установленому порядку.
Тобто, у разі застосування замовником зазначеної норми, тендерний комітет/уповноважена особа складає та затверджує річний план щодо закупівель, які планує провести без врахування обсягів, за якими виникли зобов'язання у зв'язку із продовженням строку дії договору про закупівлю.
У даному випадку, по замовнику - ОСОБА_3 житлово-комунальний комплексу Черкаської міської ради у системі ProZorro відсутній річний план закупівлі на 2018 рік, який підтверджує потребу установи по предмету закупівлі “Послуги з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі” на 2018 рік.
Окрім того, ОСОБА_3 житлово-комунальний комплексу Черкаської міської ради у додатковій угоді від 26.04.2017 №2 та у договорі від 25.07.2017 №129 визначений платником, а не замовником послуг, як того вимагає Закон № 922-VIII.
За наведених обставин суд дійшов висновку про недотримання Позивачем визначеної законом процедури подання бюджетних зобов'язань до виконання, а тому повертаючи документи без виконання та застосовуючи до ОСОБА_3 заходи впливу у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, Відповідач діяв у спосіб та у межах визначених законом повноважень.
Як зазначає Позивач, процедура закупівлі послуг у ТОВ “Лимож” проводилась ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради у відповідності до вимог Закону №922-VIII та на підставі рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16.08.2016 №1022 “Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти”, як централізованою закупівельною організацією.
Втім, такі доводи не можуть слугувати підставою для задоволення позову, з огляду на таке.
Згідно пункту 36 статті 1 Закону №922-VIIІ, централізовані закупівельні організації - юридичні особи, що визначаються Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування як замовники, які організовують і проводять процедури закупівель та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону. Централізовані закупівельні організації набувають усіх прав та обов'язків замовників, що визначені цим Законом, та несуть відповідальність згідно із законами України. Особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Разом з тим, відповідні нормативно-правові акти, які визначають особливості створення та діяльності централізованої закупівельної організації на регіональному рівні Урядом не затверджувались, а тому відсутні підстави вважати, що ОСОБА_3 економіки та розвитку Черкаської міської ради набув статусу централізованої закупівельної організації відповідно до закону.
Також варто зазначити, що реформування системи публічних закупівель в Україні відбувається в рамках гармонізації національного законодавства за правилами ЄС, адаптації ключових концепцій, понять та приведення процедур закупівлі у відповідність із міжнародними стандартами.
Так, з метою зазначеної гармонізації Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 24.02.2016 №175-р, яким схвалено Стратегію реформування системи публічних закупівель (“дорожню карту”) та затверджено план заходів щодо реалізації указаної Стратегії.
Згідно п. 31 Стратегії реформування системи публічних закупівель створення централізованих закупівельних організацій заплановано здійснити протягом 2019 року.
Наразі, на виконання п. 36 ч. 1 ст. 1 Закону №922-VIIІ Урядом затверджено Порядок реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації (постанова Кабінету Міністрів України від 23.11.2016 №928). Цим Порядком визначено особливості створення та діяльності централізованої закупівельної організації виключно в інтересах Секретаріату Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади в рамках реалізації зазначеного пілотного проекту.
У зв'язку з цим, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, у межах визначених законом повноважень, наказом від 12.01.2017 № 20 визначено державну установу “Професійні закупівлі” відповідальною за виконання функцій централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту та затверджено перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація.
Таким чином, на сьогодні чинним законодавством України визначена єдина державна установа “Професійні закупівлі”, яка може здійснювати функції централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту.
Вищевикладеним спростовуються доводи позивача.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є необґрунтованими, а вимоги такими, у задоволенні яких необхідно відмовити.
У зв'язку з відмовою у задоволенні позову розподіл судових витрат відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства не здійснюється.
Керуючись ст.ст. 6, 9, 14, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
У задоволенні позову ОСОБА_3 житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (вул. Б.Вишневецького, 36, м. Черкаси, 18000, код ЄДРПОУ 26323424) до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області (вул. вул. Б.Вишневецького, 36, м. Черкаси, 18000, код ЄДРПОУ 38031150) про скасування попередження та зобов'язання зареєструвати бюджетне зобов'язання, відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення виготовлений 28 вересня 2018 року.
Суддя А.В. Руденко