Іменем України
26 вересня 2018 року
м. Київ
справа №825/3438/13-а
адміністративне провадження №К/9901/4991/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за касаційною скаргою Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Батьківщина»
на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.10.2013 (суддя Д'яков В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27.11.2014 (колегія суддів у складі Вівдиченко Т.Р., Гром Л.М., Міщука М.С.)
у справі №825/3438/13-а
за позовом Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Батьківщина»
до Талалаївської районної державної адміністрації Чернігівської області,
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Дружба Нова», Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Зоря», Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Агрофірма «Горизонт»
про зобов'язання вчинити певні дії.
І. ПРОЦЕДУРА
1. У вересні 2013 року СГ ТОВ «Батьківщина» звернулось до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Талалаївської районної державної адміністрації Чернігівської області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - СГ ТОВ «Дружба Нова», СГ ТОВ «Зоря», СГ ТОВ Агрофірма «Горизонт», в якому просило: зобов'язати Талалаївську районну державну адміністрацію Чернігівської області винести розпорядження про передачу в оренду СГ ТОВ «Батьківщина» невитребуваних земельних часток (паїв) по Березівській, Поповичківській та Рябухівській сільських радах з пропозицією орендної плати під 6,1 % від нормативної грошової оцінки землі відповідно до рішення Талалаївської районної конкурсної комісії з набуття на конкурентних засадах права оренди земельних ділянок державної власності та не витребуваних земельних часток від 05.09.2008.
2. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.10.2013, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.11.2014, в задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
3. 12.01.2015 позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу на рішення судів попередніх інстанцій, який ухвалою від 30.01.2015 відкрив касаційне провадження. У своїй касаційній скарзі просив скасувати зазначені судові рішення та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
4. 20.02.2013 третьою особою СГТОВ «Дружба Нова» було подано заперечення на касаційну скаргу.
5. 16.01.2018 справу передано для розгляду до Верховного Суду.
6. Від інших учасників справи жодних клопотань, заяв чи заперечень до суду не надходило.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. 05.09.2008 Талалаївською районною державною адміністрацією Чернігівської області було проведено некомерційний конкурс з набуття на конкурентних засадах права оренди земельних ділянок державної власності та невитребуваних земельних часток за результатами якого було прийняте рішення, оформлене Протоколом № 1 засідання районної конкурсної комісії з набуття на конкурсних засадах права оренди земельних ділянок державної власності та невитребуваних земельних часток (а.с. 14-17). Згідно з Протоколом № 1 від 05.09.2008, більшістю голосів було вирішено: «рекомендувати надати не витребувані паї в оренду СТОВ «Батьківщина».
8. 10.10.2008 вказана конкурсна комісія прийняла рішення про скасування рішення від 05.09.2008, а земельні ділянки виставила на конкурс повторно.
9. У жовтні 2008 року СГТОВ «Батьківщина» звернулося до суду з адміністративним позовом до голови Талалаївської районної державної адміністрації Чернігівської області, в якому просило визнати скасувати рішення конкурсної комісії від 10.10.2008 та зобов'язати виконати рішення від 05.09.2008, шляхом винесення розпорядження. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.01.2009 (справа № 2-а-4560/08/2570) даний позов було задоволено повністю: скасовано рішення конкурсної комісії з набуття на конкурсних засадах права оренди земельних ділянок державної власності та не витребуваних земельних часток від 10.10.2008 та зобов'язано Талалаївську районну державну адміністрацію Чернігівської області виконати рішення конкурсної комісії з набуття на конкурсних засадах права оренди земельних ділянок державної власності та не витребуваних земельних часток від 05.09.2008, шляхом винесення розпорядження.
10. Однак, ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28.09.2010 було скасовано постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.01.2009 в частині - зобов'язати Талалаївську районну державну адміністрацію Чернігівської області виконати рішення конкурсної комісії з набуття на конкурсних засадах права оренди земельних ділянок державної власності та не витребуваних земельних часток від 05.09.2008, шляхом винесення розпорядження. В решті судове рішення від 19.01.2009 - залишено без змін.
11. Згодом 03.06.2009 т.в.о. голови Талалаївської райдержадміністрації було винесено розпорядження №178, яким продовжено термін дії договору оренди не витребуваних земельних часток (паїв) по Березівській сільській раді терміном на 10 років ТОВ "Агрофірма "Колос", загальною площею 234,70 га.
12. Внаслідок цього, СГТОВ «Батьківщина» знову звернулось до суду з адміністративним позовом до Талалаївської районної державної адміністрації Чернігівської області про зобов'язання скасувати розпорядження Талалаївської районної державної адміністрації від 03.06.2009 №178.
Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 30.07.2013 (справа № 825/2720/13-а) позов було задоволено.
13. На виконання постанови Чернігівського окружного адміністративного суду від 30.07.2013, розпорядженням голови Талалаївської районної державної адміністрації від 21.08.2013 № 238 було скасовано розпорядження т.в.о. Талалаївської районної державної адміністрації від 03.06.2009 №178 «Про продовження терміну дії договору оренди земельних ділянок».
14. Також в 2013 СТОВ "Батьківщина" зверталось до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просило визнати протиправними дії відповідача при винесенні розпоряджень №17 від 18.01.2011 і №54 від 25.02.2011 та зобов'язати відповідача скасувати вказані розпорядження. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.11.2013 (справа № 825/3480/13-а), залишеним без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13.02.2014, в задоволенні позову було відмовлено повністю.
15. 24.05.2013 СГТОВ «Батьківщина» звернувся до Талалаївської районної державної адміністрацієї із заявою про надання йому в оренду не витребуваних паїв по Рябухівській, Поповичківській, Березовській сільським радам на умовах та в термін визначений в рішенні конкурсної комісії (а.с.12).
16. На заяву СГТОВ «Батьківщина» районна державна адміністрація листом від 24.05.2013 надала відповідь, в якій вказала, посилаючись, зокрема, на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.01.2009 (яким, скасовано рішення від 10.10.2008), що не витребувані паї по Рябухівській, Поповичківській, Березовській сільським радам передані в оренду без врахування рішення конкурсної комісії, у зв'язку з чим передати в оренду не витребувані паї немає можливості (а.с. 13).
17. Згідно з інформацією, наданою Відділом Держземагенства у Талалаївському районі Чернігівської області від 02.10.2013 за № 01-13/1581 (а.с. 182), Талалаївською райдержадміністрацією не витребувані та не переоформлені земельні частки (паї) по Березівській сільській раді передані в оренду СТОВ «Дружба Нова» (договір оренди від 18.03.2011 на 10 років), по Рябухівській - СТОВ «Зоря» (договір оренди від 28.03.2011 на 10 років) та СТОВ Агрофірма «Горизонт» (договір оренди від 23.07.2012 на 15 років), а по Поповичківській - ТОВ «Батьківщина» (договір оренди від 24.03.2011 на 5 років), що підтверджується відповідними договорами оренди земельних ділянок (а.с. 55-181).
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. Позивач вважав дії відповідача щодо передачі земельних ділянок в оренду іншим юридичним особам протиправним, оскільки, на його думку, районна адміністрація повинна була винести розпорядження про передачу саме СГТОВ «Батьківщина» в оренду не витребуваних земельні частки (паї) по Березовській, Поповичківській та Рябухівській сільських радах, відповідно до рішення Талалаївської районної конкурсної комісії з набуття на конкурентних засадах права оренди земельних ділянок державної власності та не витребуваних земельних часток від 05.09.2008.
19. Відповідач подав письмові заперечення, зазначивши, що відповідно до п. 2,3 Порядку реєстрації договорів оренди земельної частки (паю), реєстрація договорів за наявними сертифікатами проводиться виконавчим комітетом сільської, селищної, міської ради за місцем розташування земельної ділянки (паю). Для реєстрації договору орендодавець подає особисто або надсилає поштою до відповідного виконавчого комітету органу місцевого самоврядування договір оренди, сертифікат на право на земельну частку (пай). Громадяни-власники вказаних земельних часток (паїв), мають право володіти (користуватися) та розпоряджатися даною часткою відповідно до вимог законодавства. Таким чином, районні державні адміністрації не мають права розпоряджатись земельними частками (паями), які за бажанням громадянам не виділено в натурі (на місцевості).
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
20. Суд першої інстанції, відмовляючи в позові, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до статті 13 Закону України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)», нерозподілені (не витребувані) земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку, про що зазначається у договорі оренди земельної ділянки, а власники земельних часток (паїв) чи їх спадкоємці, які не взяли участь у розподілі земельних ділянок, повідомляються про результати проведеного розподілу земельних ділянок у письмовій формі, у разі якщо відоме їх місцезнаходження. Таке розпорядження в свою чергу є підставою для уповноваженої посадової особи здійснити підписання договору оренди від імені місцевої державної адміністрації на визначених цим розпорядженням умовах. Наведене свідчить, що відповідна рада чи місцева адміністрація може надавати в оренду земельну частку (пай), власник якої не реалізував свого права. Отже, Талалаївська районна державна адміністрація Чернігівської області у спірних правовідносинах є суб'єктом владних повноважень, який Конституцією та законами України наділений повноваженнями вирішувати питання щодо розпорядження земель державної власності відповідно до закону.
21. Одночасно, суди зауважили, що за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо передачі в оренду не витребуваних земельних часток (паїв) є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕННЯ
22. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій та вважає, що при вирішенні справи судами не було враховано, що 05.09.2008 на засіданні Талалаївської РДА конкурсної комісії з набуття на конкурентних засадах права оренди земельних ділянок державної власності та невитребуваних земельних часток було вирішено надати позивачеві невитребувані паї. Водночас, ні внутрішніми актами відповідача, ні іншими нормативно-правовими актами не передбачено право конкурсної комісії скасовувати власні, прийняті раніше рішення.
23. Крім того, відповідач знав про наявність судового спору щодо невитребуваних земельних часток, проте в порушення ст. 33 Закону України «Про оренду землі» незаконно передав їх іншим особам, хоча переважне право на їх оренду мало СГТОВ «Батьківщина».
24. Третя особа СГ ТОВ «Дружба Нова» заперечила проти касаційної скарги з тих підстав, що суд не вправі приймати рішення з питань, віднесених до виключної компетенції цих органів, зокрема, про надання земельних ділянок у власність або користування, укладання договорів купівлі-продажу або оренди земельних ділянок, а також зазначати, яке рішення повинно бути прийнято. Стверджує, що спірні земельні ділянки не віднесено до земель державної та комунальної власності, а мають специфічний статус «нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки» на які поширюється Закон України «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних ділянок часток (паїв)», з аналізу статті 13 якого вбачається, що відповідна рада чи місцева адміністрація може надавати в оренду земельну частку (пай), власник якої не реалізував свого права. Отже, відповідач не наділений повноваженнями вирішувати питання щодо розпорядження земель державної власності.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги на підставі встановлених судами фактичних обставин справи, виходячи з меж касаційного перегляду, звертає увагу на таке.
26. Питання щодо належності справи до адміністративної юрисдикції сторони не піднімають. Спору щодо права оренди земельних ділянок між СТОВ «Батьківщина», СГ ТОВ «Дружба Нова», СТОВ «Зоря» та СТОВ «Агрофірма «Горизонт» немає.
27. Предметом спору є вимога позивача про зобов'язання райдержадміністрації виконати рекомендації Протоколу №1 засідання районної конкурсної комісії з набуття на конкурсних засадах права оренди земельних ділянок державної власності та невитребуваних земельних часток від 05.09.2008 щодо передачі в оренду землі СТОВ "Батьківщина". Відповідно підставами позову є правомірність дій райдержадміністрації щодо не передання невитребуваних (не розподілених) земельних часток (паїв). Фактично звернення до суду з даним позовом має на меті зобов'язати райдержадміністрацію укласти з позивачам договори оренди.
28. За приписами частини 2 статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду справи судами першої й апеляційної інстанцій) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
29. Відповідно до чинної частини 3 статті 19 КАС України адміністративні суди не розглядають позовні вимоги, які є похідними від вимог у приватно-правовому спорі і заявлені разом з ними, якщо цей спір підлягає розгляду в порядку іншого, ніж адміністративне, судочинства і знаходиться на розгляді відповідного суду.
30. Водночас, даний спір розглядався судами попередніх інстанцій за правилами адміністративного судочинства, а позивач у касаційній скарзі зазначені судові рішення не оскаржує з підстав предметної підсудності даного спору. Так, вирішуючи спір між сторонами, суди встановлювали наявність у органу виконавчої влади обов'язку перед позивачем надати йому в оренду нерозподілені земельні паї на підставі розпорядження конкурсної комісії з набуття на конкурентних засадах права оренди земельних ділянок та дійсність договорів оренди земельних ділянок, і як наслідок правомірність не передачі їх в оренду позивачеві. Тобто, відмова судів зобов'язати відповідача фактично передати позивачеві в оренду не витребувані земельні частки (паї) обґрунтована відсутністю таких зобов'язань перед позивачем.
31. Фактично, для вирішення цієї вимоги суди мали встановити характер відносин, що склались між сторонами і характер акту, на підставі якого, на думку позивача, відповідач має перед ним зобов'язання. Проте суди попередніх інстанцій не звернули на це уваги під час вирішення даного спору.
32. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширювалась на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).
33. Аналогічна норма міститься у пункті 1 частини першої статті 19 КАС, у чинній на сьогодні редакції, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
34. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
35. У справі, про перегляд цих рішень суду, спір стосується правомірності дій райдержадміністрації під час набуття позивачем права користування земельними паями, які, на думку позивача, не передані йому з порушенням установленого порядку.
36. З наведеного випливає, що спір, предметом є встановлення зобов'язання районної державної адміністрації винести розпорядження про передачу в оренду земельних ділянок, стосується відносин щодо укладення договору оренди спірних земельних ділянок. У зазначених правовідносинах між сторонами немає публічних правовідносин.
37. Суд також враховує, що спірні земельні ділянки були передані у користування СТОВ «Батьківщина», СГ ТОВ «Дружба Нова», СТОВ «Зоря» та СТОВ «Агрофірма «Горизонт». Відтак, вирішення спору потребує оцінки правомірності передачі земельних ділянок цим суб'єктам, що виходить за межі адміністративного судочинства.
38. Не перевіряючи питання правильності застосування судами норм матеріального права, колегія суддів вважає, що в зазначеній вище правовій ситуації суди помилково розглянули справу в порядку адміністративного судочинства.
39. Відповідно до частини першої статті 354 КАС порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
40. За таких обставин ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 354, 356, 359 КАС України,-
Касаційну скаргу Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Батьківщина» - задовольнити частково.
Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15.10.2013 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27.11.2014 у справі №825/3438/13-а - скасувати і закрити провадження у справі.
Роз'яснити, що спір може бути вирішено за правилами господарського провадження.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий В.М. Кравчук
Суддя Т.О. Анцупова
Суддя О.П. Стародуб