Іменем України
20 вересня 2018 року
Київ
справа №2а/0606/2/12
адміністративне провадження №К/9901/3677/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Стрелець Т. Г.,
суддів - Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №2а/0606/2/12
за позовом ОСОБА_1 до Володар-Волинської районної державної адміністрації Житомирської області, треті особи - ОСОБА_2, реєстраційна служба Володар-Волинського районного управління юстиції Житомирської області, директор територіального центру соціального обслуговування Володар-Волинського району Житомирської області Войцещук Володимир Миколайович, про визнання розпорядження незаконним та стягнення моральної шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2016 року (постановлену у складі: головуючого судді Сичової О.П.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2016 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Одемчука Є.В., суддів: Бучик А.Ю., Майора Г.І.)
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2010 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в подальшому уточненим, в якому просила визнати незаконним розпорядження голови Володарсько-Волинської районної державної адміністрації №252 від 04 серпня 2010 року "Про перейменуванню територіального центру соціального обслуговування (надання послуг) Володарсько-Волинського району, затвердження Положення про територіальний центр соціального обслуговування (надання послуг) Володарсько-Волинського району, Переліку соціальних послуг та порядку їх надання структурними підрозділами центру соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Володарсько-Волинського району"; визнати незаконним розпорядження голови Володарсько-Волинської районної державної адміністрації №55-к від 06 вересня 2010 року "Про призначення Войцещука В.М. на посаду директора центру соціального обслуговування (надання послуг) Володарсько-Волинського району"; стягнути з відповідача моральну шкоду в сумі 1600 гривень.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що приймаючи оскаржуване розпорядження голова Володарсько-Волинської районної державної адміністрації втрутився в повноваження Володарсько-Волинської районної ради. Розпорядження виконкому Володарсько-Волинської районної ради народних депутатів №75 від 01 червня 1989 року "Про створення відділення соціальної допомоги на дому одиноким престарілим і непрацездатним громадянам" підтверджує, що засновником територіального центру соціального обслуговування (надання послуг) Володарсько-Волинського району є Володарсько-Волинська рада. Термін "перейменування" установи чи організації, використаний відповідачем в розпорядженні від 04 серпня 2010 року №252, не передбачений діючим законодавством, і є підставою для визнання даного розпорядження незаконним.
3. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 16 березня 2016 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог щодо визнання незаконним розпорядження голови Володарсько-Волинської районної державної адміністрації № 55-к від 06 вересня 2010 року про призначення Войцещука В. М. на посаду директора територіального центру соціального обслуговування (надання послуг) Володарсько-Волинського району, на підставі пункту першого частини першої статті 157 КАС України.
4. Постановою Володарсько-Волинського районного суду Житомирської області від 14 лютого 2012 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 3 травня 2012 року, в задоволенні позову відмовлено.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 листопада 2014 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Володарсько-Волинського районного суду Житомирської області від 14 лютого 2012 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 3 травня 2012 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Направляючи дану справу на новий розгляду, суд касаційної інстанції вказав, що судами не досліджено питання протиправності оскаржуваних рішень, не з'ясовано їх юридичну природу та не притягнуто до участі у справі, призначеного на посаду директора центру Войцещука В.М., оскільки рішенням суду можуть бути вирішені питання про його права, свободи та інтереси. Суди не з'ясували чи відноситься до повноважень Володарсько-Волинської РДА питання перейменування територіального центру, правову форму такого перетворення, а відповідно право позивача на зайняття посади, у тому числі директора з урахуванням поданих нею заяв та вимог частини третьої статті 36 Кодексу законів про працю України.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
6. 06 квітня 2016 року Житомирський окружний адміністративний суд вирішив:
У задоволенні позову відмовити.
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Володарсько-Волинська райдержадміністрація, приймаючи розпорядження №252 від 04 серпня 2010 року діяла в межах повноважень та у спосіб які передбачені постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання діяльності територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг) №1417 від 29 грудня 2009 року та положень про територіальний центр соціального обслуговування Володарсько-Волинського району. При цьому, спірним розпорядженням не було порушено прав та інтересів позивача.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
8. 15 червня 2016 року Житомирський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2016 року - без змін.
9. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. 11 липня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1.
У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2016 року. Прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 вересня 2016 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 у даній справі.
11. 12 січня 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (позивача у справі):
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.
ОСОБА_1 зазначає, що постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання діяльності територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг) №1417 від 29 грудня 2009 року врегульовує всі питання по суті та вирішує цей адміністративний спір. Так, у вказаній постанові є ключові два пункти, на які не звернули увагу суди попередніх інстанцій. Пунктом 3 чітко зазначено, що саме держаним адміністраціям потрібно забезпечити координацію роботи, пов'язаної з приведенням до 01 липня 2010 року статутних документів територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг) у відповідність з цією постановою. Пунктом 7 типового Положення про територіальні центри соціального обслуговування (надання соціальних послуг) було встановлено, що голові райдержадміністрації разом з управлінням праці та соціального захисту населення забезпечити виконання пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання діяльності територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг) №1417 від 29 грудня 2009 року. Однак, голова Володарсько-Волинської районної ради на правах фіктивного власника перевищив свої повноваження та всупереч вищезазначеній постанові Кабінету Міністрів України видав оскаржуване розпорядження.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено що розпорядженням виконкому районної ради народних депутатів від 01 червня 1989 року "Про створення відділення соціальної допомоги на дому одиноким престарілим і непрацездатним громадянам" створено з 1 липня 1989 року відділення соціальної допомоги на дому одиноким престарілим і непрацездатним громадянам.
14. Указом Президента України від 24 липня 1995 року №640/95 "Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації" (пункт 1) було утворено обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації. Зазначеним Указом передбачено, що державні адміністрації є місцевими органами державної виконавчої влади.
15. Пунктом 3 вищевказаного Указу Президента України було встановлено, що державні адміністрації є правонаступниками виконавчих комітетів відповідних Рад щодо їх зобов'язань, прав та обов'язків.
16. Відповідно до наказу Міністерства соціального захисту населення України №44 від 01 квітня 1997 року "Про затвердження типових положень (взірцевих) про територіальний центр соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян і про відділення соціальної допомоги вдома" та з метою приведення у відповідність до вимог чинного законодавства положення про Володарсько-Волинський районний територіальний центр, за дорученням Головного управління праці та соціального захисту населення облдержадміністрації від 19 серпня 2005 року головою Володарсько-Волинської районної державної адміністрації було прийнято розпорядження №93 від 12 березня 2007 року "Про приведення у відповідність Положення про Володарсько-Волинський територіальний центр соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких громадян", яким територіальному центру надано статус юридичної особи та проведено державну реєстрацію територіального центру соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян Володарсько-Волинського району.
17. 29 грудня 2009 року Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову №1417, якою зобов'язано Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації забезпечити координацію роботи, пов'язаної з приведенням до 1 липня 2010 року статутних документів територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг) у відповідність з цією постановою.
18. У зв'язку з цим, 04 серпня 2010 року голова Володарсько-Волинської районної державної адміністрації прийняв розпорядження №252, яким територіальний центр соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян Володарсько-Волинського району перейменовано в територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Володарсько-Волинського району.
19. У пункті 2 вищезазначеного розпорядження зазначено: "затвердити Положення про територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг) Володарсько-Волинського району, погоджене Головним управлінням праці та соціального захисту населення Житомирською облдержадміністрацією".
20. Вважаючи, що голова Володарсько-Волинської районної державної адміністрації не мав повноважень на прийняття розпорядження від 04 серпня 2010 року, позивач звернулася із даним позовом до суду.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
21. Конституція України.
21.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.2. Стаття 61. Ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
22. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)
22.1. Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
22.2. Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. Закон України"Про соціальні послуги" від 19 червня 2003 року №966-IV.
23.1. Частини 1-2 Розділу VII Прикінцевих положень. Цей Закон набирає чинності з 1 січня 2004 року. Кабінету Міністрів України у тримісячний термін з дня опублікування цього Закону прийняти нормативно-правові акти, які регулюють виконання норм цього Закону; подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо внесення змін до законів України, що випливають із цього Закону; привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд та скасування міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону.
24. Положення про територіальний центр соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян Володарсько-Волинського району Житомирської області, затверджене начальником Головного управління праці та соціального захисту населення облдержадміністрації 26 жовтня 2005 року.
24.1. Пункт 2. Територіальний центр створюється, реорганізується і може бути ліквідований за рішенням районної державної адміністрації погодженим з головним управління праці та соціального захисту населення обласної державної адміністрації.
25. Типове положення про територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг), затверджене постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання діяльності територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг)" від 29 грудня 2009 року №1417.
25.1. Пункт 1. Територіальний центр надання соціальних послуг (далі - територіальний центр) є бюджетною установою, рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації якої приймає місцевий орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
27. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог.
28. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, пунктом 2 Положення про територіальний центр соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян Володарсько-Волинського району Житомирської області, яке було чинне на час прийняття спірного розпорядження голови Володар-Волинської районної державної адміністрації Житомирської області від 04 серпня 2010 року, встановлено, що територіальний центр створюється, реорганізується і може бути ліквідований за рішенням районної державної адміністрації погодженим з головним управління праці та соціального захисту населення обласної державної адміністрації.
29. Крім того, пунктом першим Типового положення про територіальний центр соціального обслуговування (надання соціальних послуг), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання діяльності територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг)" від 29 грудня 2009 року №1417, було визначено, що територіальний центр надання соціальних послуг (далі - територіальний центр) є бюджетною установою, рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації якої приймає місцевий орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування.
30. Колегія суддів Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що голова Володарсько-Волинської районної державної адміністрації, приймаючи спірне розпорядження діяв відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання діяльності територіальних центрів соціального обслуговування (надання соціальних послуг)" від 29 грудня 2009 року №1417 та Положення про територіальний центр соціального обслуговування пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян Володарсько-Волинського району Житомирської області.
31. Твердження касатора про необхідність скасування розпорядження голови Володарсько-Волинської районної державної адміністрації від 04 серпня 2010 року спростовується вищенаведеними обставинами та відсутністю порушених прав та законних інтересів позивача вказаним рішенням відповідача.
32. У зв'язку з тим, що позовна вимога про стягнення моральної шкоди є похідною від позовної вимоги про скасування розпорядження від 04 серпня 2010 року№252, тому судами попередніх інстанцій вірно відмовлено у її задоволенні.
33. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
34. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2016 року у справі №2а/0606/2/12 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Т. Г. Стрелець
Судді О. В. Білоус
І. Л. Желтобрюх