Іменем України
19 вересня 2018 року
м. Київ
справа № 459/616/17
адміністративне провадження № К/9901/50088/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів - Гриціва М. І., Кравчука В. М.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 459/616/17
за позовом ОСОБА_2 до Управління праці та соціального захисту населення Червоноградської міської ради Львівської області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії;
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Червоноградського міського суду Львівської області (суддя Новосад М. Д.) від 23 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Гуляка В. В., Судової-Хомюк Н. М., Коваля Р. Й.) від 21 червня 2017 року, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У березні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Управління праці та соціального захисту населення Червоноградської міської ради Львівської області, в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо неперерахування та недоплати разової грошової допомоги до 5 травня у 2016 році в розмірі, встановленому ч. 5 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»;
- зобов'язати відповідача нарахувати та виплатити разову грошову допомогу до 5 травня у 2016 році відповідно до ч. 5 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком з врахуванням виплаченої суми в розмірі 920 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що виплата разової грошової допомоги до 5 травня у 2016 році мала здійснюватися згідно ч. 5 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни та гарантії їх соціального захисту» у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком, не згідно постанови Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року № 141 «Деякі питання виплати у 2016 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», яка не відповідає діючій редакції цієї норми. У зв'язку з цим вража, що бездіяльність відповідача щодо не проведення перерахунку та доплати вказаної допомоги, виходячи з її розміру п'яти мінімальних пенсій за віком, підлягає визнанню протиправною, оскільки не відповідає вимогам Конституції України та законів України.
3. Постановою Червоноградського міського суду Львівської області від 23 березня 2017 року (ухваленої у скороченому провадженні), залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_2 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою в якій посилаючись на порушення норм матеріального права, просить постанову Червоноградського міського суду Львівської області від 23 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позов ОСОБА_2
5. Ухвалою Верховного Суду від 19 липня 2018 року відкрито касаційне провадження та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.
6. Ухвалою Верховного Суду від 17 вересня 2018 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
7. Станом на 19 вересня 2018 року відзив на касаційну скаргу до Суду не надходив.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач - ОСОБА_2 є учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням НОМЕР_1, виданого 12 червня 2015 року, має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій.
9. У 2016 році позивачеві виплачена щорічна разова грошова допомога до 05 травня у розмірі 920 грн. на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року № 141 «Деякі питання виплати у 2016 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань».
10. 23 грудня 2016 року позивач звернувся до відповідача із заявою про виплату разової грошової допомоги як учаснику бойових дій у розмірі 5 мінімальних пенсій за віком.
11. На своє звернення позивач отримав лист-відповідь від 28 грудня 2016 р., в якому зазначено, що щорічна разова грошова допомога до 5 травня виплачується в розмірі, який визначається постановою КМУ від 02 березня 2016 року № 141 «Деякі питання виплати у 2016 році разової грошової допомоги, передбаченої Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та «Про жертви нацистських переслідувань» і становить 920 грн.
12. Не погоджуючись з такими діями відповідача, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, виходив із відсутності підстав для визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо виплати позивачу разової грошової допомоги до 5 травня в 2016 році, як учаснику бойових дій, у розмірі 920 грн., оскільки вказана виплата здійснена відповідно до положень Бюджетного кодексу України та у розмірі, встановленому п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року № 141 «Деякі питання виплати у 2016 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань». Відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Надаючи правову оцінку фактичним обставинам справи, суди попередніх інстанцій виходили з наступного законодавчого регулювання спірних правовідносин.
14.1. Відповідно до ч. 5 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком, з урахуванням рішення Конституційного Суду України № 10-рп/2008 від 22 травня 2008 року.
14.2. Частиною 1 ст. 17-1 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» встановлено, що щорічну виплату разової грошової допомоги до 5 травня в розмірах, передбачених статтями 12 - 16 цього Закону, здійснюють центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, через відділення зв'язку або через установи банків (шляхом перерахування на особовий рахунок отримувача) пенсіонерам - за місцем отримання пенсії, а особам, які не є пенсіонерами, - за місцем їх проживання чи одержання грошового утримання.
14.3. Законом України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (далі - Закон № 79-VIII), який набув чинності 01 січня 2015 року, розділ VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, яким передбачено, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
14.4. Із набуттям чинності Закону № 79-VIII Кабінету Міністрів України надано повноваження щодо визначення розміру щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, встановленого ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
14.5. Відповідно до п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року № 141 «Деякі питання виплати у 2016 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» у 2016 році виплату разової грошової допомоги до 5 травня, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань», здійснює Міністерство соціальної політики шляхом перерахування коштів на зазначені цілі структурним підрозділам з питань соціального захисту населення обласних, Київської міської державних адміністрацій, які через відділення зв'язку або через установи банків перераховують їх на особові рахунки громадян за місцем отримання пенсії (особам, які не є пенсіонерами, - за місцем їх проживання), учасникам бойових дій у розмірі 920 грн.
14.6. Отже, на час виникнення спірних правовідносин діяли два нормативно-правові акти, які мають однакову юридичну силу, проте по-різному встановлювали розмір щорічної допомоги до 5 травня учасникам бойових дій.
15. Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій зазначили, що Закон № 79-VIII прийнятий пізніше Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а тому в даному випадку підлягають застосуванню норми Закону № 79-VIII.
16. Отже, відповідач, здійснюючи нарахування та виплату позивачу одноразової допомоги до 5 травня в розмірі 920 грн., діяв відповідно до Закону України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (чинного з 1 січня 2015 року) та відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року №141 «Деякі питання виплати у 2016 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань».
17. Крім того, суди попередніх інстанцій врахували, що Європейський суд з прав людини у рішенні від 09 жовтня 1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду у справі «Кйартан Асмундсон проти Ісландії» від 12 жовтня 2004 року.
Також судами враховано позицію Конституційного Суду України, який в рішенні від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 зазначив, що одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування кожному достатнього життєвого рівня. Конституційний Суд України виходив із того, що додержання конституційних принципів соціальної і правової держави, верховенства права, обумовлює здійснення законодавчого регулювання суспільних відносин на засадах справедливості та розмірності з урахуванням обов'язку держави забезпечувати гідні умови життя кожному громадянину України. Отже, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість її фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що:
- застосуванню до спірних правовідносин підлягає норма спеціального закону - ч. 5 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», а не норми Бюджетного кодексу України, які регулюють лише бюджетні відносини;
- відповідно до ч. 4 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та правової позиції Верховного Суду України у постанові від 10 лютого 2016 року у справі № 537/3837/14-а, оскільки постанова Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року № 141 в частині розміру такої допомоги не відповідає Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», то застосуванню підлягав саме зазначений Закон, як нормативно-правовий акт, який має вищу юридичну силу;
- згідно вимог ч. 3 ст. 2 цього Закону постанова Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року № 141 вважається недійсною в частині визнання розміру щорічної разової грошової допомоги до 5 травня в 2016 році, оскільки обмежує встановлене ч. 5 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» право учасників бойових дій на отримання такої допомоги у розмір п'яти мінімальних пенсій за віком;
- виплата позивачу допомоги у 2016 році в розмірі 920 грн. не відповідає вимогам Конституції України незалежно від того чи уповноважений Кабінет Міністрів України встановлювати розмірі такої допомоги своїми актами. Відповідно - не відповідає вимогам Конституції України ї відмова відповідача у перерахунку та доплаті такої допомоги;
- судами не враховані рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002, від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, у зв'язку з чим залишено поза увагою те, що зменшення в 2016 році, встановленого ч. 5 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» розміру разової допомоги учасникам бойових дій до 5 травня шляхом встановлення його в розмірі 920 грн. є обмеженням змісту цього права за відсутності воєнного чи надзвичайного стану, що суперечить ст. 22, 64 Конституції України;
- оскаржувані рішення порушують практику Європейського суду з прав людини, яку національні суди повинні застосовувати, зокрема рішення від 10 березня 2011 року «Сук проти України» заява № 1097/05.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах, погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для визнання протиправними дій відповідачів щодо виплати позивачу разової грошової допомоги до 5 травня в 2016 році, як учаснику бойових дій, у розмірі 920 грн., оскільки вказана виплата здійснена відповідно до положень Бюджетного кодексу України та у розмірі, встановленому п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року № 141 «Деякі питання виплати у 2016 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань».
20. Суд звертає увагу, що предметом спору у даній справі є оцінка правомірності дій відповідача щодо виплати позивачу як учаснику бойових дій грошової допомоги до 5 травня у 2016 році у розмірі 920 грн.
21. Конституційний Суд України в рішенні від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 визначив, що суди під час вирішення справ про соціальний захист громадян керуються, зокрема, принципом законності. Цей принцип передбачає застосування судами законів України, а також нормативно-правових актів відповідних органів державної влади, виданих на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, в тому числі нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, виданих у межах його компетенції, на основі і на виконання Бюджетного кодексу України, закону про Державний бюджет України на відповідний рік та інших законів України.
Однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.
22. Колегія суддів зазначає, що рішенням Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року № 20 рп/2011, яке прийняте за результатом розгляду конституційного подання народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) п. 4 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік». Зокрема, перед Конституційним Судом України було поставлено питання: чи обмежує конституційні права громадян факт надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України визначати розміри соціальних виплат, передбачених спеціальними законами, залежно від наявності фінансового ресурсу?
23. Конституційний Суд України у вказаному рішенні дійшов правового висновку, що дії органів державної влади відповідають Конституції України та є допустимими.
24. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України визначати розміри соціальних виплат, передбачених спеціальними законами (шляхом прийняття Закону України від 28 грудня 2014 року № 79-VІІІ), не є порушенням конституційних прав громадян.
25. Слід також зазначити, що положення Закону України від 28 грудня 2014 року № 79-VІІІ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» Конституційним Судом України неконституційними не визнані, а тому підлягали застосуванню при визначенні суми допомоги до 5 травня у 2016 році.
26. Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що аналогічні спірним у даній справі правовідносини були предметом розгляду у Європейському суді з прав людини.
27. В ухвалі від 03 червня 2014 року (справа «Серебрянський проти України», заява № 54704/10) Європейський суд з прав людини дійшов висновку (п. 36 ухвали), що вимога заявника щодо виплати разової щорічної допомоги до Дня перемоги у розмірі п'яти мінімальних пенсій за віком не становила «законні сподівання» у значені практики ЄСПЛ з цього питання. Національний суд розглянув твердження заявника та навів підстави свого рішення, яке не може вважатися свавільним або необґрунтованим. Дійсно, закони України про державний бюджет на 2007 та 2008 роки вплинули на заявника, але національний суд, посилаючись на відсутність зворотної дії рішень Конституційного Суду України [йдеться про рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10рп/2008], чітко постановив, що заявник отримав виплату, на яку він мав право відповідно до національного законодавства станом на момент, коли вона мала виплачуватися.
28. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі про відмову у задоволенні позовних вимог позивача, оскільки відповідачі діяли на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто правомірно виплатили позивачу грошову допомогу до 5 травня у 2016 році як учаснику бойових дій у розмірі 920 грн.
29. Аналогічний правовий висновок щодо застосування Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у сукупності із Законом України від 28 грудня 2014 року № 79-VІІІ неодноразово викладений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 713/62/17 та від 07 березня 2018 року у справі № 348/2100/16, і колегія суддів не вбачає підстав для відступлення від зазначеного правового висновку.
30. Посилання позивача на правову позицію Європейського суду з прав людини, викладену у рішенні «Сук проти України» чи «Кечко проти України», колегія суддів вважає без підставними і такими що не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки в цих рішеннях спір стосується невиплати належних сум у зв'язку з відсутністю в Законах України про державний бюджет відповідних витрат, а у справі, що розглядається спір стосується визначення розміру суми виплат згідно законодавства.
31. Посилання позивача на висновки, викладені в постанові Верховного Суду України від 10 лютого 2016 року у справі № 537/5837/14-а, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки предметом судового розгляду у вказаній справі було зобов'язання органу соціального захисту населення здійснити перерахунок і виплату щорічної разової допомоги до 5 травня за 2014 рік, проте, з 01 січня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28 грудня 2014 року № 79-VІІІ, яким по-іншому врегульовано спірні правовідносини.
32. Суд звертає увагу, що доводи позивача, викладені в касаційній скарзі дублюють позицію позивача, викладену в його апеляційній скарзі і свідчать, що всі його аргументи вже досліджувалися судами з наданням їм правової оцінки. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
33. Отже, доводи касаційної скарги є безпідставними і не впливають на правильне по суті рішення суду апеляційної інстанції.
34. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
35. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
36. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
37. Крім того, Суд звертає увагу на те, що у даній справі рішення суду першої інстанції прийнято у скороченому провадженні, у апеляційному суді розгляд справи відбувся у відкритому судовому засіданні, тобто суд розглядав справу за правилами загального позовного провадження, відповідно, враховуючи висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 26 квітня 2018 року у справі № 643/12214/16-а (К/9901/8469/18), дана справа підлягає перегляду за правилами касаційного провадження.
38. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
На підставі викладеного, керуючись ст. 242, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Постанову Червоноградського міського суду Львівської області від 23 березня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у справі № 459/616/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Суддя М. І. Гриців
Суддя В. М. Кравчук