Іменем України
19 вересня 2018 року
Київ
справа №815/7334/16
провадження №К/9901/2197/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до начальника управління захисту споживачів Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області Процька Сергія Володимировича, начальника Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та місті Севастополі Мельника Володимира Івановича, виконуючого обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області - заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області Поповського Сергія Анатолійовича, Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, за участю третьої особи - ОСОБА_5, про скасування вимоги та наказів, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_6 - представника ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Бойка А. В., Димерлія О. О., Єщенка О. В.
І. Суть спору
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до начальника управління захисту споживачів Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області Процька Сергія Володимировича, начальника Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та місті Севастополі Мельника Володимира Івановича, виконуючого обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області - заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області Поповського Сергія Анатолійовича, Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, за участю третьої особи - ОСОБА_5, в якому просив:
1.1 скасувати вимогу начальника Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, АР Крим та м. Севастополі Мельника Володимира Івановича № 5 від 21 жовтня 2016 року;
1.2 скасувати наказ в.о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області - начальника управління захисту споживачів Процька Сергія Володимировича № 284 від 24 жовтня 2016 року про скасування результатів конкурсу на зайняття посади державної служби;
1.3 скасувати наказ в.о. начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області - заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області Поповського Сергія Анатолійовича № 312 від 02 листопада 2016 року щодо оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії "Б";
1.4 скасувати наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області № 337-К від 26 грудня 2016 року про переведення ОСОБА_5 на посаду начальника Управління фітосанітарної безпеки ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, як такої, що пройшла за конкурсом.
2. В обґрунтування позову зазначає, що внаслідок проведеного в серпні 2016 році конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії "Б" начальника Управління фітосанітарної безпеки Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, позивача оголошено переможцем цього конкурсу.
2.1 Однак, за результатами проведеної Міжрегіональним управлінням Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, АР Крим та м. Севастополі планової перевірки дотримання вимог Закону України "Про державну службу" зафіксовано факти порушення умов конкурсу під час його проведення, які могли вплинути на його результати, у зв'язку з чим складено вимогу про скасування результатів конкурсу на зайняття вакантної посади начальника управління фітосанітарної безпеки Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, яку ОСОБА_1 вважає неправомірною, оскільки строк оскарження результатів конкурсу сплинув, факти, викладені в зверненні, що слугували підставою для перевірки матеріалів конкурсу не підтвердились, учасники конкурсу скарг на роботу конкурсної комісії не подавали, а формальні порушення в оформленні документів роботи конкурсної комісії не є підставою для скасування результатів конкурсу.
2.2 Враховуючи неправомірність вимоги, позивач просить суд скасувати наказ про скасування результатів конкурсу, наказ про оголошення повторного конкурсу та наказ, яким призначено на посаду начальника управління фітосанітарної безпеки ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області Непомяшу Інну Петрівну за результатами проведення повторного конкурсу.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Наказом Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області № 82 від 25 липня 2016 року оголошено конкурс на зайняття вакантної посади державної служби категорії "Б"- начальника Управління фітосанітарної безпеки.
4. За результатами проведеного конкурсу ОСОБА_1 оголошено переможцем, про що Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області повідомило Національне агентство України з питань державної служби.
5. В подальшому, Міжрегіональним управлінням Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, АР Крим та м. Севастополі з підстав порушення умов конкурсу, які могли вплинути на його результати та порушення пунктів 17, 42, 50 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246, на адресу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області направлено вимогу № 5 від 21 жовтня 2016 року про скасування результатів конкурсу, оголошеного 25 липня 2016 року.
6. На підставі зазначеної вимоги, Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області видано наказ № 284 від 24 жовтня 2016 року, яким скасовано результати конкурсу на зайняття вакантної посади начальника управління фітосанітарної безпеки, оголошеного та проведеного відповідно до наказу № 82 від 25 липня 2016 року.
7. Згідно з наказом № 312 від 02 листопада 2016 року Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області оголошено повторний конкурс на зайняття вакантної посади державної служби категорії "Б" - начальника управління фітосанітарної безпеки, за результатами проведення якого переможцем визначено ОСОБА_5, про що Національне агентство України з питань державної служби повідомлено листом від 28 листопада 2016 року.
8. Відповідно до наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області № 337-к від 26 грудня 2016 року ОСОБА_5 переведено з посади начальника відділу фітосанітарних заходів на кордоні управління фітосанітарної безпеки на посаду начальника управління фітосанітарної безпеки Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області з 27 грудня 2016 року, як таку, що пройшла за конкурсом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 11 липня 2017 року позовні вимоги задоволено.
9.1 Скасовано вимогу начальника Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, АР Крим та м. Севастополі Мельника Володимира Івановича № 5 від 21 жовтня 2016 року.
9.2 Скасовано наказ виконуючого обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області - начальника управління захисту споживачів Процька Сергія Володимировича № 284 від 24 жовтня 2016 року про скасування результатів конкурсу на зайняття посади державної служби.
9.3 Скасовано наказ виконуючого обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області Поповського Сергія Анатолійовича № 312 від 02 листопада 2016 року щодо оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії "Б".
9.4 Скасовано наказ № 337-к від 26 грудня 2016 року про переведення ОСОБА_5 на посаду начальника управління фітосанітарної безпеки Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, як таку, що пройшла за конкурсом.
10. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 11 липня 2017 року скасовано та прийнято нову, якою позовні вимоги задоволено частково.
10.1 Визнано протиправною та скасовано вимогу начальника Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, АР Крим та м. Севастополі Мельника Володимира Івановича № 5 від 21 жовтня 2016 року "Про скасування результатів конкурсу".
10.2 В решті позову - відмовлено.
11. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що учасники конкурсу не подавали будь-яких скарг за результатами його проведення, що свідчить про відсутність будь-яких порушень умов конкурсу, які могли б вплинути на його результати. Крім того, враховуючи неправомірність вимоги, суд першої інстанції прийшов до висновку про наявність підстав для скасування наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області № 284 від 24 жовтня 2016 року про скасування результатів конкурсу на зайняття посади державної служби, наказу № 312 від 02 листопада 2016 року щодо оголошення повторного конкурсу та наказу № 337-к від 26 грудня 2016 року, яким переможця повторного конкурсу ОСОБА_5 переведено на посаду начальника управління фітосанітарної безпеки Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області.
12. Одеський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції, прийшов до висновку про неправомірність оскаржуваної вимоги у зв'язку з відсутністю порушень проведення конкурсу, які могли б вплинути на його результати. Разом з цим суд апеляційної інстанції виходив з того, що підставою для скасування оскаржуваних наказів суб'єкта владних повноважень має бути встановлення, що під час прийняття таких рішень відповідачем порушено норми чинного законодавства. Враховуючи, що вимога № 5 від 21 жовтня 2016 року стосовно скасування результатів конкурсу для відповідача має імперативний характер, підстави для скасування оскаржуваних наказів відсутні.
IV. Касаційне оскарження
13. Позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
14. В обґрунтування касаційної скарги вказує на невідповідність висновку суду апеляційної інстанції приписам пункту 6 Порядку оформлення та направлення (вручення) вимоги про скасування рішень державних органів та їх посадових осіб з питань державної служби, які суперечать законодавству в частині реалізації громадянами права на державну службу, про усунення порушень прав державного службовця або про скасування результатів конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 25 травня 2016 року № 110, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 червня 2016 року за № 841/289716, в якому вказано, що керівник державної служби в державному органі, якому направлено вимогу про скасування результатів конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорій "Б" і "В", приймає рішення про скасування результатів конкурсу невідкладно, але не пізніше 30-денного строку від дня оприлюднення інформації про переможця конкурсу.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
16. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
18. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. Згідно з частиною першою статті 13 Закону України "Про державну службу" центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, забезпечує функціональне управління державною службою в державних органах.
22. Пунктом 1 Положення про Національне агентство з питань державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 жовтня 2014 року № 500 (далі - Положення № 500), передбачено, що Національне агентство України з питань державної служби (далі - НАДС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується i координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті).
23. Згідно з пунктом 4 Положення № 500 НАДС відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює контроль за додержанням визначених Законом України "Про державну службу" умов реалізації громадянами права на державну службу; проводить в межах повноважень, визначених законом, в установленому порядку перевірки стану дотримання в державних органах вимог Закону України "Про державну службу".
24. В силу пункту 7 Положення № 500 НАДС здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
25. Так, на час виникнення спірних правовідносин діяв Порядок проведення Головдержслужбою перевірок, затверджений наказом Головного управління державної служби України від 29 квітня 2011 року № 116 (далі - Порядок № 116), пунктом 1.6 якого встановлено, що Головдержслужба (територіальний орган) здійснює планові та позапланові перевірки. Плановою перевіркою вважається перевірка діяльності об'єкта контролю, яка передбачена у стратегічному плані діяльності Головдержслужби (плані проведення перевірок територіальним органом).
26. За змістом пунктів 3.1, 3.3, 3.8 Порядку № 116 підставою для проведення Головдержслужбою (територіальним органом) планової перевірки об'єкта контролю щодо дотримання вимог законодавства про державну службу та антикорупційного законодавства є стратегічний план діяльності Головдержслужби (план проведення перевірок територіальним органом). Планова перевірка об'єкта контролю проводиться не частіше одного разу на три роки на підставі наказу Головдержслужби (територіального органу). Планова перевірка передбачає перевірку дотримання об'єктом контролю Закону, антикорупційного законодавства та інших нормативно-правових актів з питань державної служби. Планова перевірка проводиться за попередній та поточний роки. Обов'язковою умовою проведення виїзної перевірки є наявність затвердженої програми перевірки.
27. Відповідно до пункту 42 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246 (далі - Порядок № 246), ситуаційні завдання для категорії "Б" розробляє та затверджує державний орган, в якому проводиться конкурс, з урахуванням специфіки та вимог до професійної компетентності кандидата, визначених в умовах проведення конкурсу.
28. Пунктами 50-52 Порядку № 246 обумовлено, що перелік вимог відповідно до яких повинно бути проведено співбесіду визначається конкурсною комісією згідно з умовами проведення конкурсу, співбесіду проводить конкурсна комісія. Визначення результатів співбесіди здійснюється кожним членом комісії індивідуально та фіксується у відомості про результати співбесіди. Визначення остаточних результатів конкурсу здійснюється у балах як середнє арифметичне значення індивідуальних оцінок.
29. Пунктом 8.2 Порядку № 116 передбачено, що в разі виявлення під час перевірки фактів порушень законодавства з питань державної служби Головдержслужби (територіальних орган) вносять пропозиції про скасування рішень, прийнятих всупереч законодавству, а також пропозиції щодо усунення виявлених недоліків та притягнення винних посадових осіб до відповідальності.
30. В силу пункту 6 Порядку оформлення та направлення (вручення) вимоги про скасування рішень державних органів та їх посадових осіб з питань державної служби, які суперечать законодавству в частині реалізації громадянами права на державну службу, про усунення порушень прав державного службовця або про скасування результатів конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 25 травня 2016 року № 110, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 червня 2016 року за № 841/289716, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, вимога підлягає виконанню державними органами, їх посадовими особами в термін, установлений у вимозі. Керівник державної служби в державному органі, якому направлено вимогу про скасування результатів конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорій "Б" і "В", приймає рішення про скасування результатів конкурсу невідкладно, але не пізніше 30-денного строку від дня оприлюднення інформації про переможця конкурсу.
VI. Позиція Верховного Суду
31. Як вбачається з наявної в матеріалах справи програми проведення планової виїзної перевірки Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, затвердженої начальником Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, АР Крим та м. Севастополі Мельником В. І. предметом перевірки, зокрема, є дотримання Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області вимог Порядку № 246.
32. При цьому, до затвердженого переліку питань, що підлягали перевірці, віднесено питання дотримання вимог чинного законодавства при проведенні конкурсного відбору на заміщення вакантної посади начальника управління фотосанітарної безпеки Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області.
33. Отже, Міжрегіональним управлінням Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, АР Крим та м. Севастополі правомірно та в межах наданих йому повноважень, проведено перевірку дотримання Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області вимог чинного законодавства під час проведення конкурсного відбору на заміщення вакантної посади начальника управління фотосанітарної безпеки.
34. При цьому слід зазначити, що наказом Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області № 142 від 15 серпня 2016 року затверджено ситуаційні завдання, які є додатком до цього наказу, що, в свою чергу, відповідає пункту 42 Порядку № 246.
35. Разом з цим, у додатку до протоколу № 3 засідання конкурсної комісії від 19 серпня 2016 року міститься зведена відомість середніх балів, а в протоколі зазначено про рішення членів комісії стосовно визначення переможцем конкурсу ОСОБА_1, що відповідає вимогам пунктів 50-52 Порядку № 246.
36. Верховний Суд також звертає увагу на ведення протоколів всіх етапів конкурсу та визначення індивідуально кожним членом комісії балів відносно конкурсантів, що спростовує встановлені суб'єктом владних повноважень порушення Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області пункту 17 Порядку № 246.
37. Разом з цим слід зазначити, що учасники конкурсу не подавали будь-яких скарг за результатами його проведення, що свідчить про відсутність порушень умов конкурсу, які могли б вплинути на його результати.
38. Отже, незважаючи на наявність у Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, АР Крим та м. Севастополі повноважень та підстав для проведення перевірки дотримання Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області Порядку № 246, наявність порушень, які могли б вплинути на результати конкурсу не підтверджено, а відтак вимога відповідача № 5 від 21 жовтня 2016 року про скасування результатів конкурсу є протиправною.
39. Щодо скасування наказів Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області № 284 від 24 жовтня 2016 року про скасування результатів конкурсу на зайняття посади державної служби, № 312 від 02 листопада 2016 року щодо оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії "Б" та № 337-к від 26 грудня 2016 року про переведення ОСОБА_5 на посаду начальника управління фітосанітарної безпеки Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, як такої, що пройшла за конкурсом, слід зазначити, що підставою для їх скасування має бути встановлення порушення норм чинного законодавства під час їх прийняття.
40. Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувана вимога Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, АР Крим та м. Севастополі № 5 від 21 жовтня 2016 року про скасування результатів конкурсу для Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області була обов'язковою до виконання.
41. Слід зазначити, що спосіб захисту порушеного права позивача може бути здійснений шляхом звернення до суду з вимогою про поновлення на посаді.
42. За такого правового регулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанцій про часткове задоволення позовних вимог.
43. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
44. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
45. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
VII. Судові витрати
46. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
1. Касаційну скаргу ОСОБА_6 - представника ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2017 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М. І. Смокович
Судді О. В. Білоус
І. Л. Желтобрюх