01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@apladm.ki.court.gov.ua
Головуючий суддя у першій інстанції: Григорович П.О.
19 вересня 2018 року Справа № 826/6555/15
Київський апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Епель О.В.,
суддів: Карпушової О.В., Сорочка Є.О.,
за участю секретаря Лісник Т.В.,
представника позивача ОСОБА_2,
представника відповідача Кавунець В.В.,
представника Міністерства юстиції України Козиренко С.П.,
представника третьої особи Левкович С.І.,
розглянувши у відритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційні скарги ОСОБА_6, Державної фіскальної служби України та Міністерства юстиції України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2018 року у справі
за позовом ОСОБА_6
до Державної фіскальної служби України,
третя особа, яка не заявляє
самостійні вимоги
на предмет спору: Миколаївська митниця
Державної фіскальної служби України,
про скасування наказу, поновлення на роботі
та стягнення коштів,
ОСОБА_6 (далі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: Миколаївська митниця Державної фіскальної служби про:
- скасування наказу Міністерства доходів і зборів України від 12.03.2015 р. № 144-О;
- поновлення позивача на посаді заступника начальника Миколаївської митниці Міндоходів, правонаступником якої є Миколаївська митниця ДФС;
- стягнення з Миколаївської митниці Міндоходів, правонаступником якої є Миколаївська митниця ДФС, середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2018 року адміністративний позов було задоволено частково: скасовано наказ про звільнення позивача, поновлено її на займаній посаді та стягнуто з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 13.03.2015 р. по 31.05.2018 р. в розмірі 383229,62 грн.
Не погоджуючись з таким рішенням суду в частини щодо задоволення позовних вимог про поновлення на посаді в Миколаївській митниці Міндоходів, позивач подала апеляційну скаргу, в якій зазначає, що відповідно до постанов КМУ від 01.03.2014 р. № 67 ТА від 21.05.2014 р. № 160 Міндоходів було ліквідовано та утворено шляхом реорганізації ДФС України.
З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду в оскаржуваній частині прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, тому просить його змінити, поновивши її на посаді заступника начальника Миколаївської митниці ДФС.
Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу позивача, в якому він просить залишити її без задоволення та наголошує на тому, що законодавством чітко передбачено поновлення особи саме на тому робочому місці, з якого її було незаконно звільнено.
Також апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції у цій справі були подані відповідачем та Міністерством юстиції України.
Відповідач у своїй апеляційній скарзі наполягає на правомірності звільнення позивача із займаної посади, оскільки на неї поширюються заборони, встановлені Законом України «Про очищення влади», та наголошує на тому, що Міністерство доходів і зборів України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну митну політику.
Міністерство юстиції України у своїй апеляційній скарзі посилається, зокрема на те, що в період з 25.02.2010 р. по 22.02.2014 р. позивач обіймала посади заступника начальника та першого заступника начальника Кримської митниці, а тому до неї застосовуються заборони, передбачені п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».
З цих та інших підстав апелянти - відповідач та Міністерство юстиції України вважають, що рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому просять його скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову.
Позивачем подано відзиви на зазначені апеляційні скарги.
У відзиві на апеляцію відповідача позивач просить залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін та наголошує на тому, що вона працювала в територіальному митному органі, який не здійснює формування та реалізації митної політики у розумінні Закону України «Про очищення влади», що на неї не поширюються встановлені ним заборони і підстави для її звільнення за вказаним Законом відсутні, а також, що вона не мала практичної можливості звільнитися через окупацію АРК та наявність спеціального правового режиму на окупованій території, що при проведенні перевірки за вказаним законом не було враховано, що вона має статус внутрішньо переміщеної особи і на неї поширюється дія Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян на тимчасово окупованій території України» та розпорядження КМУ від 11.06.2014 р. № 588-р.
У відзиві на апеляцію Міністерства юстиції України вона просить закрити апеляційне провадження за вказаною скаргою, оскільки, на її думку, рішення суду не стосується прав та інтересів зазначеного суб'єкта владних повноважень, а також, зокрема, зазначає, що Мінюст міг приєднатися до апеляцій, поданої учасниками справи, підтримавши їх вимоги, і що його апеляційна скарга подана поза межами процесуального строку оскарження рішення суду.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до ст. 308 КАС України, повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню частково, а рішення суду - зміні з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_6 у період з 25.02.2010 р. по 22.02.2014 р. займала наступні посади:
- з 14.02.2011 р. по 03.06.2013 р. - заступника начальника Кримської митниці;
- з 04.06.2013 р. по 28.07.2014 р. - першого заступника начальника Кримської митниці.
У вказаний період сукупно більше одного року позивач обіймала посади заступника керівника та першого заступника керівника територіального органу Державної митної служби України.
29.07.2014 р. позивач була призначена на посаду заступника начальника Миколаївської митниці Міндоходів.
24.02.2015 р. ДФС України прийнято наказ № 117 «Про початок проведення перевірки відповідно до Закону України «Про очищення влади» стосовно посадових і службових осіб Міндоходів».
02.03.2015 р. позивач була ознайомлена із зазначеним наказом під підпис та 10.03.2015 р. подала заяву на ім'я Голови ДФС України щодо проведення вказаної перевірки відносно неї.
Також позивачем на ім'я Голови Комісії з реорганізації Міндоходів Булоуса І.О. надавалися пояснення щодо незастосування до неї заборон, передбачених Законом України «Про очищення влади».
11.03.2015 р. директором Департаменту персоналу ДФС України Пригаровським В.М. та заступником начальника відділу роботи з персоналом митниць управління кадрового забезпечення митниць Департаменту персоналу ДФС України Максимовою А.С. було складено довідку про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці ОСОБА_6, якою встановлено, що позивач у період з 21.11.2013 р. по 22.02.2014 р. обіймала посади, що яких ч. 3 ст. 1 Закону України «Про очищення влади» встановлена заборона.
Також директором Департаменту персоналу ДФС України було складено на ім'я Голови Комісії з реорганізації Міндоходів Булоуса І.О. доповідну записку, в якій повідомлено, що позивач підлягає звільненню з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».
12.03.2015 р. Міндохдів прийнято наказ № 114-о про звільнення ОСОБА_6 із займаної посади на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та/або трудовій книжці, від 11.03.2015 р. та доповідної записки директора Департаменту персоналу ДФС України Пригаровського В.М. від 11.03.2015 р. № 543/99-99-04-03-01-18.
Вважаючи зазначений наказ протиправним, позивач звернулася до суду з даним адміністративним позовом.
Судова колегія встановила, що в період з 25.02.2010 р. по 22.02.2014 р. позивач не працювала на посадах, щодо яких встановлені законодавчі обмеження, зокрема не обіймала посад керівника чи заступника керівника територіального органу центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної податкової та/або митної політики, а тому відсутні підстави для застосування до неї положень п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про очищення влади».
Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, однак вважає, що судом було неправильно визначено суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що підлягає стягненню на користь позивача, з огляду на наступне.
Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України), Законом України «Про очищення влади» від 16.09.2014 р. № 1682-VII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1682-VII), Порядком проведення перевірки достовірності відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2014 р. № 563 (далі - Порядок № 563), Положенням про Державну митну службу України, затвердженим Указом Президента України від 12.05.2011 р. № 582/2011, яке було чинним до 19.03.2013 р. (далі - Положення № 582/2011), Порядком обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою КМУ від 08.02.1995 р. № 100 у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 100).
Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частинами 1, 2, 6 статті 43 Конституції України передбачено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.
У ч. 1, 2, 3 ст. 1 Закону № 1682-VII визначено, що очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_10, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.
Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.
Згідно з п. 6 ч. 1 ст. 2 Закону № 1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику.
У п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону № 1682-VII передбачено, що заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року: керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Пунктом 1 Положення № 582/2011 передбачено, що Держмитслужба України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для реалізації державної політики у сфері державної митної справи.
Згідно з ч. 4, 5 ст. 5 Закону № 1682-VII організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка. Перевірці підлягають: достовірність вказаних у заяві відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону; достовірність відомостей щодо наявності майна (майнових прав) та відповідність вартості майна (майнових прав), вказаного (вказаних) у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, поданій особою за минулий рік за формою, що встановлена Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», набутого (набутих) за час перебування на посадах, визначених у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, доходам, отриманим із законних джерел.
Порядком № 563 передбачено, що перевірка достовірності відомостей щодо незастосування заборон, передбачених частинами третьою і четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади» проводиться керівником відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої проводиться перевірка, згідно з планом проведення перевірок, затвердженим Кабінетом Міністрів України, Керівник відповідного органу приймає рішення про початок проведення перевірки у відповідному органі, в якому встановлює дату початку проведення перевірки, а також відповідальним за проведення перевірки визначає кадрову службу чи інший структурний підрозділ такого органу.
Згідно зі ст. 235 КЗпП України, у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Рішення про поновлення на роботі незаконно звільненого або переведеного на іншу роботу працівника, прийняте органом, який розглядає трудовий спір, підлягає негайному виконанню.
Отже, правовою підставою для звільнення особи в порядку Закону № 1682-VII за п. 8 ч. 1 ст. 3 є одночасна сукупність наступних умов: 1) перебування на посаді не менше року у період з 25.02.2010 р. по 22.02.2014 р.; 2) займана посада належить до переліку, визначеного вказаною нормою, зокрема органу, який забезпечує формування та реалізацію митної політики в АРК.
Перевіряючи доводи апеляційних скарг, колегія суддів звертає увагу на те, що у період з 25.02.2010 р. по 22.02.2014 р. позивач більше року займала посади заступника начальника та першого заступника начальника Кримської митниці, яка була територіальним органом Державної митної служби України (далі - ДМС України).
Разом з тим, правовий статус ДМС України до 19.03.2013 р. було врегульовано Положенням № 582/2011 як органу виконавчої влади, який здійснює виключно реалізацію державної політики у сфері державної митної справи.
Положення № 141/2013 щодо правового статусу Міндоходів набрало чинності лише 19.03.2013 р., тобто з огляду на встановлений у п. 8 ч. 1 ст. 3 період перебування на посаді: з 25.02.2010 р. по 22.02.2014 р., позивач не займала і не могла займати будь-яку з посад у період дії саме вказаного Положення понад рік, оскільки проміжок часу з 19.03.2013 р. по 22.02.2014 р. становить менше року.
Отже, орган виконавчої влади, у територіальному підрозділі якого позивач займала керівні посади у період з 25.02.2010 р. по 22.02.2014 р., а тим більше безпосередньо сам територіальний орган, не були наділені повноваженнями та завданнями щодо формування митної політики, а лише здійснювали її реалізацію.
При цьому, ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження апелянтами не було надано жодних доказів, які б підтверджували зворотне, а їхні доводи щодо наявності у митного органу, в якому працювала позивач сукупності вказаних повноважень і завдань не підтверджуються жодними доказами і ґрунтуються на припущеннях.
Крім того, доводи апелянта - відповідача про те, що Міністерство доходів і зборів України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну митну політику, взагалі не можуть бути прийняті до уваги, оскільки як встановлено вище, Положення про Міндоходів набуло чинності лише 19.03.2018 р., що унеможливлює в будь-якому разі зайняття позивачем посади понад рік під час його дії в межах терміну, регламентованого п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону.
Також судова колегія зазначає, що наводячи такі доводи апелянт - відповідач не надає жодних доказів щодо завдань та повноважень безпосередньо територіального органу, в якому позивач займала відповідні посади.
Таким чином, колегія суддів вважає, що в даному випадку відсутні достатні та необхідні правові підстави для застосування до позивача заборон, регламентованих п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону № 1682-VII.
Крім того, апеляційний суд також зазначає, що формулювання п. 8 ч. 1 ст. 3 Закону № 1682-VII є нечітким та не надає однозначної відповіді на питання, чи взагалі застосовуються його положення до відповідних посадових осіб територіальних митних органів, чи вони поширюються лише на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію митної політики.
При цьому, апеляційний суд звертає увагу на те, що у п. 6 ч. 1 ст. 2 Закону № 1682-VII визначено, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу саме центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує митну політику. Жодні приписи щодо територіальних органів вказана норма не містить.
Отже, наведені законодавчі приписи є нечіткими, неузгодженими і непередбачуваними у застосуванні, оскільки допускають декілька варіантів юридично значимої поведінки суб'єктів правовідносин та множинне розуміння їх прав і обов'язків, що є порушенням принципу правової визначеності.
При цьому, у рішенні від 05.01.2000 р. по справі «Беєлер проти Італії» Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що Конвенція відсилає до якості законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні.
Також у рішенні від 03.04.2008 р. по справі «Корецький та інші проти України» Європейський суд з прав людини визначив, що закон має бути сформульований з достатньою чіткістю. Щоб положення національного закону відповідали цим вимогам, він має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права особи. Закон має достатньо чітко визначати межі дискреції суб'єкта влади та порядок її реалізації.
Згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо протиправності наказу Міністерства доходів і зборів України від 12.03.2015 р. № 144-О про звільнення позивача, наявності правових підстав для поновлення її на посаді та стягнення на її користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу в порядку ст. 235 КЗпП України і доводи апеляційних скарг відповідача та Міністерства юстиції України не спростовують правильності висновків суду першої інстанції в цій частині.
Перевіряючи рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги позивача, колегія суддів погоджується з висновками суду щодо поновлення позивача на посаді, з якої її було звільнено, оскільки законодавством чітко передбачено саме такий спосіб захисту порушеного права працівника і не надано органу, який розглядає трудовий спір, повноважень для обрання іншого способу.
Аналогічний висновок викладено в постанові Верховного Суду від 14.03.2018 р. по справі № 826/150/16, від 19.06.2018 р. по справі № 823/1293/15 та, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, він є обов'язковим для апеляційного суду при вирішенні даної справи.
Разом з тим, перевіряючи доводи апелянта - відповідача щодо неправильного визначення судом першої інстанції суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що підлягає стягненню на користь позивача, колегія суддів зазначає наступне.
Так, ч. 2, 7 ст. 235 КЗпП України та п. 2, 8 Постанови № 100, вбачається, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівнику середнього заробітку за час вимушеного прогулу з розрахунку середньоденної заробітної плати такого працівника за останні два місяці, що передували звільненню, помноженої на кількість робочих днів вимушеного прогулу, у відповідності з графіком роботи підприємства.
Тобто, законодавством без жодної альтернативи чітко визначено механізм розрахунку заробітної плати за час вимушеного прогулу.
Колегія суддів встановила, що середньоденна заробітна плата позивача складає 265,53 грн. /Т. 2 а.с. 83/, а кількість робочих днів вимушеного прогулу: 802 дні (період з 13.03.2015 р. по 30.05.2018 р. включно).
Отже, у відповідності до вимог ч. 2, 7 ст. 235 КЗпП України та п. 2, 8 Постанови № 100, заробітна плата за час вимушеного прогулу, що підлягає стягненню на користь позивача, складає: 265,53 х 802 = 212 955,06 грн.
Однак, судом першої інстанції всупереч вимога наведених законодавчих норм було здійснено розрахунок заробітної плати за час вимушеного прогулу, яка підлягає стягненню на користь позивача, з розрахунку середньоденної заробітної плати не за останні два місяці перед звільненням (січень та лютий), а за два місяці, які ним передували (листопад та грудень), що є безпідставним та не ґрунтується на нормах чинного законодавства.
З огляду на це та відповідно до ст. 317 КАС України, колегія суддів приходить до висновку, що в даному випадку апеляційні скарги ОСОБА_6, Державної фіскальної служби України та Міністерства юстиції України підлягають задоволенню частково, рішення суду першої інстанції в частині визначення суми середнього заробітку позивача за час вимушеного прогулу підлягає зміні, а в іншій частині - залишенню без змін.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційні скарги ОСОБА_6, Державної фіскальної служби України та Міністерства юстиції України - задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2018 року в частині визначення суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, що підлягає стягненню на користь ОСОБА_6 з Державної фіскальної служби України - змінити, визначивши суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, який підлягає стягненню на користь ОСОБА_6 з Державної фіскальної служби України за період з 13.03.2015 р. по 30.05.2018 р. включно, у розмірі 212 955,06 (двісті дванадцять тисяч дев'ятсот п'ятдесят п'ять гривень та шість копійок) грн.
В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 травня 2018 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 19 вересня 2018 року.
Головуючий суддя:
Судді: