07 серпня 2018 року № 810/3243/18
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Лиска І.Г., розглянувши за правилами загального позовного провадження в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Обухівської районної ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення,
ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Обухівської районної ради Київської області про визнання протиправним та скасування рішення.
В обґрунтування своїх вимог зазначив, що рішення прийнято всупереч Регламенту Обухівської районної ради Київської області, Закону України «Про місцеве самоврядування» і Конституції України, підлягає визнанню протиправними та скасуванню.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.07.2018 відкрито провадження по даній адміністративній справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання на 07.08.2018.
Відповідачем 07.08.2018 подано до суду письмовий відзив, в якому останній зазначив, що приймаючи рішення від 24.05.2018 №748.29(ІІ).VІІ «Про недовіру голові Обухівської районної державної адміністрації ОСОБА_1» відповідач діяв лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 07.08.2018 закрито підготовче провадження та розпочато розгляд справи по суті у той самий день після закінчення підготовчого судового засідання.
В судовому засіданні представник позивача подав до суду клопотання про подальший розгляд справи в порядку письмового провадження. Представник відповідача не заперечував.
В силу приписів ч.3 ст.194 КАС України, учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.
Беручи до уваги ту обставину, що сторони не заперечували про подальший розгляд справи в порядку письмового провадження, судом протокольною ухвалою від 07.08.2018 вирішено подальший розгляд справи здійснювати в порядку письмового провадження.
Дослідивши матеріали адміністративної справи, суд вважає, що позов підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, судом встановлено, що рішенням Обухівської районної ради від 07.12.2015 №7.2.VІІ затверджено регламент Обухівської районної ради Київської області. Даний регламент є чинним з моменту прийняття даного рішення до закінчення повноважень районної ради сьомого скликання.
Повідомленням голови Обухівської районної ради від 07.05.2018 «Про скликання 29 сесії районної ради 7 скликання» вирішено скликати пленарне засідання двадцять дев'ятої сесії районної ради сьомого скликання на 17 травня 2018 року о 10 годині та затверджено питання, які винести на розгляд ради.
Розпорядженням голови Обухівської районної ради від 23.05.2018 №15-ОД «Про продовження роботи двадцять дев'ятої сесії Обухівської районної ради сьомого скликання» вирішено продовжити роботу на 24 травня 2018 року о 10 годині та затверджено питання, що до винесення на розгляд ради.
Відповідно до Протоколу другого пленарного засідання двадцять дев'ятої сесії Обухівської районної ради від 24 травня 2018 року №29 (II) було запропоновано та затверджено депутатами порядок денний з двох питань, а саме: 1. Інформація Обухівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Київській області про діяльність у сфері охорони та захисту прав і свобод людини, протидії злочинності, забезпечення публічної безпеки і порядку; та друге питання 2. Різне про розгляд ініціативи депутатів Обухівської районної ради VII скликання щодо підтримки надання Україні Томосу про автокефалію Української Православної Церкви.
В подальшому згідно Протоколу засідання ради було проведено голосування та прийнято перше рішення № 745.29(11).VII від 24 травня 2018 року «Про діяльність Обухівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Київській області».
Другим питанням в порушення порядку денного було розглянуто та прийнято рішення № 746.29(ІІ).УІІ від 24 травня 2018 року «Про незадовільну діяльність Житника Дмитра Сергійовича, начальника Обухівського відділу Києво-Святошинської місцевої прокуратури».
Третім питанням у «Різному» було розглянуто та прийнято рішення «Про розгляд ініціативи депутатів Обухівської районної ради VII скликання шодо підтримки надання Україні Томосу про автокефалію Української Православної Церкви».
Далі згідно Протоколу засідання ради депутат Тимченко Ю.В. озвучив звернення депутатів до голови Обухівської районної державної адміністрації, а депутат Ільєнко Л.О. внесла пропозицію про висловлення недовіри голові Обухівської районної державної адміністрації ОСОБА_1
На другому пленарному засіданні двадцять дев'ятої сесії Обухівської районної ради Київської області прийнято рішення № 748.29(11).VII від 24 травня 2018 року «Про недовіру голові Обухівської районної державної адміністрації ОСОБА_1». Також вирішено затвердити протокол засідання лічильної комісії Обухівської районної ради VІІ скликання від 24 травня 2018 року №14 про результати таємного голосування пропозиції щодо висловлення недовіри голові Обухівської районної державної адміністрації ОСОБА_1; направити голові Київської обласної державної адміністрації та Президенту України для відповідного реагування.
Позивач не погодився із вказаним рішенням та оскаржив його до суду.
Надаючи правову оцінку правовідносинам, що склалися, суд дійшов до наступних висновків.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 № 586-XIV передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій: 1) очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, здійснюють керівництво їх діяльністю, несуть відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень; 2) представляють відповідні місцеві державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами; 3) призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону; 4) призначають на посади та звільняють з посад керівників апаратів місцевих державних адміністрацій; 4 1) затверджують положення про апарат місцевої державної адміністрації та положення про її структурні підрозділи; 5) укладають та розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників; 6) погоджують у встановленому порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників не підпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції; 7) в межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням; 8) регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеву державну адміністрацію; 9) утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад; 10) здійснюють інші функції, передбачені Конституцією та законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня.
Згідно з пунктом 8 частини 1 статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 № 586-XIV повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради.
Пунктом 29 частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема, прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
Відповідно до частини 3 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
Статтею 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.
Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.
Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Отже, наслідком висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації є прийняття Президентом України рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
Відповідно до частини 15 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Законом чітко передбачено, що регламентом районної ради можуть бути врегульовані порядок проведення першої сесії ради, обрання голови та заступника, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовка і розгляд питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії.
Регламентом Обухівської районної ради сьомого скликання затвердженого Рішенням Обухівської районної ради № 7.2.УІІ від 07 грудня 2015 року передбачений наступний порядок проведення засідання сесії ради та розгляду питань. Пунктом 11.1 Регламенту передбачено, що районна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Відповідно до п.11.5. Регламенту, у разі потреби рада може прийняти рішення про проведення пленарного засідання впродовж кількох днів, а також про оголошення перерви у пленарному засіданнями впродовж кількох днів, а також про оголошення перерви у пленарному засіданні для опрацювання документів, проведення засідань комісій, депутатських груп та депутатських фракцій, запрошення посадових осіб. Пунктом 14.1. - 14.2. Регламенту передбачено, що Про скликання сесії голова ради видає розпорядження, яке публікується в друкованих засобах масової інформації або на офіційному веб-сайті не менш як за 10 днів до дня проведення сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення, та питань які передбачаються внести на розгляд ради.
Суд зазначає, що ні в Розпорядженні голови Обухівської районної ради «Про скликання двадцять дев'ятої сесії Обухівської районної ради сьомого скликання» ні в Розпорядженні голови Обухівської районної ради №15-ОД від 23.05.2018р. «Про продовження роботи двадцять дев'ятої сесії Обухівської районної ради сьомого скликання» не передбачено питання щодо недовіри голові Обухівської районної державної адміністрації.
Відповідно до пункту 20.1 Регламенту, проект порядку денного сесії формується головою ради і складається з питань, що включаються до порядку денного за ініціативи голови районної ради, питань запропонованих на розгляд ради постійними комісіями, депутатськими групами та депутатськими фракціями, депутатами, головою районної державної адміністрації, загальними зборами громадян. Він доводиться до відома депутатів не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії.
Пунктом 20.2 Регламенту передбачено, що пропозиції до порядку денного сесії вносяться вищезазначеними органами не пізніше як за 25 днів до пленарного засідання. Голова ради організовує їх попередній розгляд в постійних комісіях ради.
Пунктом 20.3. Регламенту передбачено, що пропозиції внесені пізніше зазначеного строку, або безпосередньо при розгляді проекту порядку денного на сесії включаються до порядку денного в тому випадку, якщо вони попередньо розглянуті відповідними органами ради. На сесії в таких випадках заслуховується повідомлення ініціаторів пропозиції про виконані підготовчі роботи, готовність проектів, документів та можливість надання їх депутатам, а також заслуховується виступ представника відповідної постійної комісії.
Пункт 20.4 Регламенту передбачає, що пропозиції щодо кожного питання, яке пропонується включити до порядку денного сесії подаються із супроводжувальною запискою і проектом рішення, яке пропонується прийняти за цією пропозицією.
Вищезазначені пункти Регламенту встановлюють порядок розгляду всіх питань які виносяться не сесію ради та передбачає собою процедуру яка передбачає завчасне, не пізніше 25 днів до пленарного засідання подання пропозиції до порядку денного, які в подальшому доводяться за 10 днів до відома депутатів, а у виняткових випадках за день.
Регламент передбачає, що пропозиції до порядку денного внесені пізніше можуть бути розглянуті, якщо вони попередньо розглянуті відповідними органами ради, до яких відносяться комісії. В даному випадку на сесії заслуховується ініціатор пропозиції з повідомленням про виконані підготовчі дії та можливість надання проектів депутатів, а також заслуховується виступ представника відповідної профільної комісії.
Регламент в обов'язковому порядку встановлює, що кожен проект який пропонується включити до порядку денного сесії подається із супроводжувальною запискою і проектом рішення, яке пропонується прийняти.
Судом встановлено, що відповідно до Протоколу другого пленарного засідання двадцять дев'ятої сесії Обухівської районної ради від 24 травня 2018 року №29 (II) було запропоновано та затверджено депутатами порядок денний з двох питань, а саме: 1. Інформація Обухівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Київській області про діяльність у сфері охорони та захисту прав і свобод людини, протидії злочинності, забезпечення публічної безпеки і порядку; та друге питання 2. Різне про розгляд ініціативи депутатів Обухівської районної ради VII скликання щодо підтримки надання Україні Томосу про автокефалію Української Православної Церкви.
В подальшому згідно Протоколу засідання ради було проведено голосування та прийнято перше рішення № 745.29(11).VII від 24 травня 2018 року «Про діяльність Обухівського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Київській області», Другим питанням в порушення порядку денного було розглянуто та прийнято рішення № 746.29(ІІ).УІІ від 24 травня 2018 року «Про незадовільну діяльність Житника Дмитра Сергійовича, начальника Обухівського відділу Києво-Святошинської місцевої прокуратури», Третім питанням у «Різному» було розглянуто та прийнято рішення «Про розгляд ініціативи депутатів Обухівської районної ради VII скликання шодо підтримки надання Україні Томосу про автокефалію Української Православної Церкви».
Згідно Протоколу засідання ради депутат Тимченко Ю.В. озвучив звернення депутатів до голови Обухівської районної державної адміністрації, а депутат Ільєнко Л.О. внесла пропозицію про висловлення недовіри голові Обухівської районної державної адміністрації ОСОБА_1.
Суд зазначає, що голова районної ради всупереч затвердженому порядку денному та всупереч Регламенту районної ради без письмової пропозиції, проекту рішення, попереднього обговорення на засіданнях комісії поставив це питання на голосування.
Як зазначено в протоколі та за результатами поіменного відкритого голосування депутати голосували «За висловлення недовіри голові Обухівської районної державної адміністрації ОСОБА_1».
Разом з тим, відповідно до ч. 2 ст. 72 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», районна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.
На другому пленарному засіданні Обухівської районної ради, голосування щодо висловлення недовіри голові адміністрації, було проведено відкритим поіменним голосуванням. А вже після отримання результатів поіменного голосування була проведена процедура таємного голосування.
Питання про висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації повинно проводитись відповідно до закону виключно таємно; і проведення його після відкритого голосування є підставою для спаплюження результатів. Адже причиною з якої законодавцем було встановлено саме такий вид волевиявлення є направлення на неможливість здійснення тиску на осіб які здійснюють голосування з будь якої сторони.
Суд зазначає, що процедуру де спочатку депутати голосують шляхом відкритого поіменного голосування, а вже в подальшому здійснюють таємне голосування є ніщо інше як обмеження основних принципів демократії як воля та вільне волевиявлення.
Пунктами 29 ст. 43 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації здійснюється виключно на пленарних засіданнях ради.
Відповідно до ч.3 ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.
Суд зазначає, що при дослідженні протоколу, встановлено, що результати поіменного голосування які зазначені в Протоколі (За - 18; Проти - 0; утрималися - 2; Не брали участь у голосуванні - 3) не висвітленні на веб-сайті Обухівської районної ради.
Даний факт є порушенням ч.3 ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», де передбачено, що на офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
Відповідно до Протоколу пленарного засідання ради, Лічильна комісія провела засідання на якому було виготовлено бюлетені для проведення депутатами Обухівської районної ради процедури таємного голосування, що підтверджується Протоколом засідання лічильної комісії №13.
Протоколом засідання лічильної комісії №14 було затверджено результати таємного голосування, де було встановлено: «за недовіру голові Обухівської районної державної адміністрації проголосували 21 депутат»; «проти недовіри голові Обухівської районної державної адміністрації проголосували 2 депутати»; кількість бюлетенів визнаних недійсними - 0.
В подальшому за пропозицією голови районної ради Шушаковим К.О. було поставлено на голосування ради питання про затвердження Протоколу засідання лічильної комісії №14, де за результатами поіменного голосування системи «Рада Голос» (За - 22; Проти - 0; утрималися - 0; Не брали участь у голосуванні - 1).
Відповідно до пункту 18.3 Регламенту Обухівської районної ради сьомого скликання Лічильна комісія вносить на розгляд ради пропозиції щодо зразків бюлетенів для таємного голосування; забезпечує виготовлення бюлетенів для таємного голосування; встановлює результати таємного голосування.
В порушення п. 18.3 Регламенту Лічильною комісією не вносились на розгляд ради пропозиції щодо зразків бюлетенів для таємного голосування, що є порушення встановленої законом процедури прийняття рішень районною радою та є підставою для визнання рішення ради прийнятими за результатам такого голосування незаконними.
Відповідно до п.10 ст. 59 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Суд зазначає, що відповідачем не надано до суду відеозапис процедури таємного голосування на другому пленарному засіданні ради 24.05.2018 щодо вирішення питання про недовіру голові Обухівської районної державної адміністрації ОСОБА_1.
Суд також зазначає, що відповідачем не надано доказів невідкладності питання щодо прийняття рішення про висловлення недовіри голові Обухівської районної державної адміністрації ОСОБА_1.
В обґрунтування рішення від 24.05.2018 зазначено, що недовіра висловлена, у зв'язку з недотриманням норм Основного Закону України головою районної державної адміністрації, відсутністю взаємодії голови районної державної адміністрації з громадою Обухівського району, з метою стабілізації суспільно-політичної ситуації в районі.
Однак, суд звертає увагу, що в рішенні від 24.05.2018 чітко не визначено конкретних дій (бездіяльності) ОСОБА_1, які призвели до прийняття рішення про висловлення недовіри.
Таким чином, суд дійшов висновку, що при прийняття спірного рішення відповідачем порушено процедуру його прийняття, визначену Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламентом Обухівської районної ради.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У зв'язку з викладеним, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
Згідно з частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Керуючись статтями 77, 139, 241-246, 263 КАС України, суд
Адміністративний позов задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Обухівської районної ради Київської області №748.29(ІІ).VІІ від 24.05.2018 "Про недовіру голові Обухівської районної державної адміністрації ОСОБА_1".
Стягнути з Обухівської районної ради Київської області (код ЄДРПОУ 04362705) за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1) сплачений судовий збір в сумі 704 (сімсот чотири) грн. 80 коп..
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.
Суддя Лиска І.Г.