27 серпня 2018 р.м. ХерсонСправа № 2140/1461/18
Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Ковбій О.В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Херсонської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 05.06.2018 року № 1459 та зобов'язання вчинити певну дію,
встановив:
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1.) звернулась до суду з вказаним позовом, у якому просить:
- визнати незаконним та скасувати рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 року №1459 "Про відмову ОСОБА_1" в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)";
- зобов'язати Херсонську міську раду у двотижневий строк з дня набрання рішенням суду законної сили розглянути питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель, і споруд (присадибна ділянка) (код КВЦПЗ-02.01) площею 0,0615 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 із земель житлової та громадської забудови комунальної власності Херсонської міської ради, кадастровий номер НОМЕР_1 та передачі наведеної земельної ділянки у власність.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачка 02.04.2018 року звернулась до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибних ділянок) із земель комунальної власності. Рішенням відповідача №1459 від 05.06.2018 року в задоволенні заяви ОСОБА_1 відмовлено на підставі ч.7 ст.118 Земельного кодексу України.
Позивачка вважає, що така позиція відповідача є протиправною, а тому просить постановити судове рішення про визнання незаконним та скасування рішення Херсонської міської ради та зобов'язання розглянути питання про затвердження проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок.
Ухвалою суду від 30 липня 2018 року відкрито спрощене провадження в справі та призначено справу до судового розгляду на 20.08.2018 року.
20.08.2018 року на адресу суду надійшло клопотання представника позивача про проведення судового засідання в порядку письмового провадження.
Відповідач явку уповноваженого представника в судове засідання не забезпечив, письмового відзиву на адресу суду не направив, про дату, час та місце проведення судового засідання повідомлений належним чином, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення №73003 0372271 7, з відміткою про отримання вповноваженою особою відповідача 02.08.2018 року.
Якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта (ч.9 ст.205 КАС України).
Розглянувши надані сторонами документи, з'ясувавши фактичні обставини справи, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду спору по суті, проаналізувавши норми законодавства, які регулюють спірні відносини та їх застосування сторонами, суд встановив наступне.
Рішенням XVII сесії Херсонської міської ради VII скликання від 05.12.2017 року №1066 ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність забудованої земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по вул. Чорноморська, 51 у м. Херсон.
Висновком Херсонської міської ради №03-18-103 від 15.02.2018 року погоджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, площею 0,0615 га, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1.
Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку (номер витягу НВ-6503686552018 від 28.03.2018 року) по АДРЕСА_1 зареєстровано земельну ділянку з цільовим призначенням 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) площею 0,0615 га з кадастровим номером НОМЕР_1.
02.04.2018 року ОСОБА_1 звернулась через Центр надання адміністративних послуг м. Херсона до Херсонської міської ради з клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, площею 615 кв.м, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1
Клопотання отримано відповідачем 02.04.2018 року за вхідним номером 114-7908-15.
Рішенням XXI сесії Херсонської міської ради VII скликання від 05.06.2018 року №1459 в задоволенні клопотання позивачки відмовлено на підставі ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України та Закону України «Про землеустрій».
Не погоджуючись з наведеним рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до частини дев'ятої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів (частина тринадцята статті 123 Земельного кодексу України).
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок комунальної власності для всіх потреб здійснюється відповідною сільською селищною, міською радою. При цьому проект землеустрою підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Судом із зазначеного раніше витягу НВ-6503686552018 з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, щодо якої розроблено проект землеустрою на замовлення ОСОБА_1, встановлено, що земельна ділянка знаходиться у межах населеного пункту - м. Херсон, відноситься до земель комунальної власності. Із заявою про затвердження проекту землеустрою позивач звернувся до Херсонської міської ради.
Відмовляючи в задоволенні клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою, Херсонська міська рада посилається на ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України та на Закон України «Про землеустрій».
Надаючи оцінку обґрунтованості рішення відповідача, суд зазначає, що посилання на норми ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України є помилковими, оскільки зазначеною частиною статті передбачено підстави не для відмови в затвердженні проекту землеустрою, а для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, який позивачкою вже був отриманий раніше та використаний для розроблення відповідного проекту.
Також, при прийнятті оскарженого рішення, неспроможними є посилання відповідача на Закон України «Про землеустрій», оскільки, рішення Херсонської міської ради є актом індивідуальної дії. Правовий акт індивідуальної дії виданий суб'єктом владних повноважень документ, прийнятий із метою реалізації положень нормативно-правового акту (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, не містить загальнообов'язкових правил поведінки та стосується прав і обов'язків чітко визначеного суб'єкта (суб'єктів), якому він адресований.
Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер.
Головною рисою таких актів є їхня конкретність (гранична чіткість), а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами; чітка відповідність такого акта нормам чинного законодавства.
Натомість, оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування не відповідає критеріям чіткості та зрозумілості акта індивідуальної дії, та породжує його неоднозначне трактування, що в свою чергу впливає на можливість реалізації права або виконання обов'язку особи, якої він стосується виконати юридичне волевиявлення суб'єкта владних повноважень.
Також суд звертає увагу на те, що відповідач ухилився від виконання своїх процесуальних обов'язків визначених КАС України, в частині надання відзиву на адміністративний позов.
В даному випадку суд вважає, що поведінка відповідача дає підстави для застосування приписів ч.4 ст.159 КАС України.
Неподання суб'єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову (ч.4 ст.159 КАС України).
Таким чином вимоги позивачки про визнання протиправним та скасування рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 року №1459 та про зобов'язання Херсонської міської ради розглянути питання стосовно затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, то суд вважає, що ці вимоги є прямим наслідком визнання протиправним та скасування оскарженого рішення відповідача, а тому вони підлягають задоволенню. Також, з урахуванням того, що двотижневий строк для прийняття такого рішення передбачений ч.9 ст. 118 ЗК України суд вважає обґрунтованими вимоги позивача і в цій частині.
Стосовно позиції суду направленої на зобов'язання відповідача вчинити певну дію, то вона в повній мірі узгоджується як з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятими Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді так і з численними рішеннями Європейського суду з прав людини, якими останній вимагає винесення таких рішень, які б остаточно ставили б крапку в захисті прав та інтересів заявників.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
Натомість, у цій справі, відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, затвердити погоджений проект землеустрою або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин.
Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
Аналогічна позиція викладена в постанові Верховного суду Касаційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року в справі №816/591/15-а.
У разі відсутності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження.
Повноваження суду при вирішенні адміністративної справи визначені статтею 245 КАС України, відповідно до пункту 4 частини 2 якої у разі задоволення адміністративного позову суд може визнання бездіяльність суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. У випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
В даному випадку суд вважає, що належним способом захисту порушених прав позивачів є зобов'язання відповідача затвердити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність.
До того ж сама Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод покладає на національний суд відповідальність за здійснення правосуддя.
У пункті 145 рішення від 15.11.1996 у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" Європейський суд з прав людини зазначив, що норма статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Конвенційний принцип "ефективний засіб правого захисту" у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
Окрім зазначеного, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (ч.2 ст.77 КАС України).
Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні (ч.1 ст.90 КАС України).
Позивачі належними доказами підтвердили правомірність своїх вимог.
Судові витрати розподілити відповідно до приписів ст. 139 КАС України.
Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
вирішив:
Позов задовольнити.
Визнати незаконним та скасувати рішення Херсонської міської ради від 05.06.2018 року №1459 "Про відмову ОСОБА_1" в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)".
Зобов'язати Херсонську міську раду у двотижневий строк з дня набрання рішенням суду законної сили розглянути питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель, і споруд (присадибна ділянка) (код КВЦПЗ-02.01) площею 0,0615 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 із земель житлової та громадської забудови комунальної власності Херсонської міської ради, кадастровий номер НОМЕР_1 та передачі наведеної земельної ділянки у власність.
Стягнути з Херсонської міської ради (73000, м. Херсон, вул. Ушакова, 37, код ЄДРПОУ 26347681) за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 витрати по сплаті судового збору у сумі 1409,60 грн.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до Одеського апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Суддя Ковбій О.В.
кат. 6.2.1