Іменем України
22 серпня 2018 року
м. Київ
справа № 640/19869/16-а
провадження № К/9901/36759/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Анцупової Т. О.,
суддів: Кравчука В. М., Стародуба О. П.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 640/19869/16-а
за позовом ОСОБА_2 до Управління Пенсійного фонду України у Київському районі м. Харкова про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії;
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Тацій Л. В., Подобайло З. Г., Григорова Ю. В.) від 20 квітня 2017 року, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У грудні 2016 року ОСОБА_2 звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління Пенсійного фонду України у Київському районі м. Харкова, в якому просила:
- визнати протиправними дії та рішення Управління Пенсійного фонду України у Київському районі м. Харкова щодо відмови позивачу у проведенні перерахунку пенсії державного службовця з більшого заробітку відповідно до довідки про заробітну плату № 01-04-1164 від 08 серпня 2016 року, виданої Департаментом підприємництва та споживчого ринку Харківської міської ради;
- скасувати рішення Управління Пенсійного фонду України у Київському районі м. Харкова про відмову ОСОБА_2 провести перерахунок пенсії державного службовця з більшого заробітку відповідно до довідки про заробітну плату № 01-04-1164 від 08 серпня 2016 року, виданої Департаментом підприємництва та споживчого ринку Харківської міської ради;
- зобов'язати Управління Пенсійного фонду України у Київському районі м. Харкова здійснити ОСОБА_2 із 01 серпня 2016 року перерахунок пенсії відповідно до ст. 37-1 Закону України від 16 грудня 1993 року N 3723-XII «Про державну службу» (далі - Закон N 3723-XII) в редакції, що діяла на день виникнення права на пенсійне забезпечення, у зв'язку з підвищенням розміру заробітної плати працюючим державним службовцям згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» (далі - Постанова КМУ № 1013) в розмірі 90 % від заробітної плати зазначеної в довідці про заробітну плату № 01-04-1164 від 08 серпня 2016 року, виданої Департаментом підприємництва та споживчого ринку Харківської міської ради, що подається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям;
- допустити до негайного виконання рішення суду в межах суми стягнення з 01 серпня 2016 року;
- судові витрати позивача за подання та розгляд позову стягнути з відповідача.
2. В обґрунтування вказаних вимог позивач зазначала, що з листопада 2005 року перебуває на обліку в Управлінні Пенсійного фонду України у Київському районі м. Харкова та отримує пенсію, призначену їй відповідно до Закону № 3723-ХІІ у розмірі 90 % від суми заробітної плати. У зв'язку із збільшенням посадових окладів державним службовцям відповідно до Постанови КМУ № 1013, на думку позивача, у неї виникло право на перерахунок розміру призначеної їй пенсії, у проведенні якого відповідач протиправно відмовив.
3. Постановою Київського районного суду м. Харкова від 27 лютого 2017 року позовні вимоги задоволено повністю.
4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою відмовлено ОСОБА_2 у задоволенні позовних вимог.
5. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, 15 травня 2017 року ОСОБА_2 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року, а постанову Київського районного суду м. Харкова від 27 лютого 2017 року залишити в силі.
6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
7. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року.
Відповідно до п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» зазначеного закону зміни до Кодексу адміністративного судочинства України вводяться в дію з урахуванням певних особливостей. Зокрема, у пп. 4 передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчився до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
8. 13 березня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
9. Ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2018 року справу прийнято до провадження та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження у відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України.
10. Станом на 22 серпня 2018 року заперечення або відзиви на касаційну скаргу до Верховного Суду не надходили.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_2 перебуває на обліку в Управлінні Пенсійного фонду України у Київському районі м. Харкова та з 02 листопада 2005 року отримує пенсію за віком відповідно до Закону № 3723-ХІІ.
12. 15 серпня 2016 року ОСОБА_2 звернулася до Управління Пенсійного фонду України у Київському районі м. Харкова із заявою про перерахунок пенсії відповідно до Закону № 3723-ХІІ у зв'язку із збільшенням заробітної плати працюючим державним службовцям на підставі Постанови КМУ № 1013. До вказаної заяви позивачем було додано довідку Департаменту підприємництва та споживчого ринку Харківської міської ради від 08 серпня 2016 року № 01-04-1164 про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям, а також державним службовцям, які на момент перерахунку пенсії працюють на інших посадах, ніж ті, з яких їм призначено (перераховано) пенсію.
13. Рішенням Управління Пенсійного фонду України у Київському районі м. Харкова від 16 серпня 2016 року № 273 ОСОБА_2 відмовлено в проведенні перерахунку пенсії згідно із поданою нею заявою від 15 серпня 2016 року. Вказане рішення мотивовано тим, що з 01 травня 2016 року набрав чинності Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII), нормами якого не передбачено можливості проводити перерахунок пенсії у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям. Також Постановою КМУ № 1013 скасовано п. 4 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 «Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії» (далі - Постанова КМУ № 865), який встановлював підстави та визначав механізм перерахунку пенсій державним службовцям у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям.
14. Вважаючи неправомірними дії та рішення відповідача щодо відмови у проведенні перерахунку пенсії, позивач звернулася до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції з посиланням на ст. 22, 58 Конституції України виходив з того, що позивач мала право на перерахунок пенсії із застосуванням норми закону, що діяла на час призначення пенсії.
16. Водночас застосувавши до позивача Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 02 березня 2015 року № 213-VІІІ (далі - Закон № 213-VIII) відповідач фактично звузив соціальні гарантії на достатній рівень матеріального забезпечення, які полягають у можливості перераховувати призначену пенсію.
17. Також суд першої інстанції зазначив, що відсутність механізму реалізації права на перерахунок пенсії є втручанням у визначений майновий інтерес цього державного службовця за ст.1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція). Оскільки із заробітної плати позивача роботодавцями за весь час її трудової діяльності утримувалися та сплачувалися до Пенсійного фонду України страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, тому, дії відповідача (відмова у перерахунку пенсії) є прямим втручанням у право позивача на мирне володіння особистим майном (пенсією, у обґрунтованому розмірі).
18. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог, апеляційний суд виходив з того, що на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії до законодавства внесено зміни, які не передбачають перерахунку пенсії у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям.
19. До такого висновку суд апеляційної інстанції дійшов виходячи з того, що до 01 травня 2016 року пенсійне забезпечення державних службовців було врегульоване нормами Закону № 3723-XII.
20. З 01 травня 2016 року набув чинності Закон України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII). У зв'язку з набуттям чинності зазначеним Законом, положення Закону № 3723-XII втратили чинність, в тому числі норми, якими було врегульоване пенсійне забезпечення державних службовців (крім ст. 37, що застосовується до осіб, зазначених у п. 10 і 12 розділу XI Закону № 889-VIII).
21. Відповідно до ст. 90 Закону № 889-VIII, пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» № 1058-IV, ст. 42 якого визначає підстави перерахунку призначених пенсій, підвищення розміру заробітку працюючих державних службовців до яких не віднесено.
22. У зв'язку з наведеним, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем обґрунтовано прийнято рішення про відмову в проведенні такого перерахунку пенсії позивача.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції застосував норми матеріального права в редакції чинній на момент звернення до управління Пенсійного фонду України, що суперечить ч. 1 ст. 58 Конституції України, якою передбачено, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
24. Скаржник вказує, що право на перерахунок пенсії надано йому з моменту призначення пенсії і на підставі діючого на той час законодавства, а тому не може бути обмежене чи скасоване при прийнятті нових законів чи інших нормативно-правових актів, оскільки це б суперечило ст. 22 Конституції України, яка є нормою прямої дії.
25. Водночас внесені зміни до законодавства про пенсійне забезпечення державних службовців стосуються виключно тих державних службовців, які лише набувають право на пенсійне забезпечення з часу вступу його в силу.
26. На думку скаржника, оскільки пенсію їй призначено до набрання чинності законодавством, яким внесено зміни до правового регулювання відносин щодо перерахунку пенсій державним службовцям, і за її заявою вирішувалось питання не про призначення пенсії, а про її перерахунок на підставі ст. 37 Закону № 3723-ХІІ, дія Закону № 889-VIII та Закону № 213-VIII на неї не розповсюджуються.
27. Також скаржник вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права при вирішенні цієї справи, які ґрунтуються на неврахуванні висновків Європейського суду з прав людини, зазначених у рішеннях цього Суду у справах «Пайн Велі Девелопмент Лтд. та інші проти Ірландії» (Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland), (заява № 12742/87), «Федоренко проти України» (заява № 25921/02), «Будченко проти України» (заява № 38677/06) та «Суханов та Ільченко проти України» (заяви № 68385/10 та 71378/10).
В зазначених рішеннях Європейський суд з прав людини встановив, що наявність «правомірних (законних) очікувань» є передумовою для відповідного захисту. У свою чергу умовою наявності «правомірних очікувань» у розумінні практики ЄСПЛ є достатні законні підстави. Інакше кажучи, «правомірні (законні) очікування» - очікування можливості здійснення певного права як прямо гарантованого, так і опосередкованого, у разі якщо особа прямо не виключена з кола осіб, хто є носіями відповідного права.
28. На переконання скаржника, оскільки із заробітної плати роботодавцями за весь час її трудової діяльності утримувалися та сплачувалися до Пенсійного фонду України страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, дії відповідача (відмова у перерахунку пенсії) є прямим втручанням у право на мирне володіння особистим майном (пенсією, у обґрунтованому розмірі).
Водночас, посилання апеляційного суду на відсутність затверджених Кабінетом Міністрів України порядку та умов перерахунку призначених пенсій державним службовцям не може бути підставою для відмови у перерахунку пенсії, оскільки бездіяльність держави щодо прийняття нормативного акту, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах, тримання громадян у невизначеності є невиправданим втручанням у права, передбачені ст. 1 Першого протоколу до Конвенції.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.
30. Умови пенсійного забезпечення державних службовців до 01 травня 2016 року визначалися Законом № 3723-ХІІ. Зокрема, ч. 1 ст. 37-1 цього Закону (у редакції, чинній до 01 січня 2015 року) передбачала, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв'язку із набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом відповідно здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій.
31. 01 січня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, яким, зокрема, ст. 37-1 Закону № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України.
32. Порядок здійснення перерахунку пенсії було визначено у п. 4 Постанови КМУ № 865, згідно якого у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям відповідно до рішень Кабінету Міністрів України заробітна плата для перерахунку пенсії пенсіонерам, яким пенсія призначена з дня набрання чинності Законом України «Про державну службу», визначається в такому порядку: 1) пенсіонерам, які на момент перерахунку пенсії продовжують працювати на посаді, з якої призначено пенсію, - на підставі поданої довідки про одержувану заробітну плату на момент перерахунку; 2) іншим пенсіонерам - на підставі документів, поданих на час перерахунку, виходячи із сум заробітної плати, яку одержує працюючий державний службовець на відповідній посаді, з якої призначено (перераховано) пенсію, на момент виникнення права на перерахунок.
33. Водночас, Постановою КМУ № 1013, яка діє з 01 грудня 2015 року, було внесено зміни до Постанови КМУ № 865, а саме, виключено п. 4, яким було визначено умови перерахунку пенсії пенсіонерам, яким пенсія призначена з дня набрання чинності Законом України «Про державну службу». Положень, які б надавали можливість перерахунку пенсії у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців, Постанова КМУ № 1013 не містить.
34. Отже, станом на дату призначення позивачу пенсії державного службовця чинне на той час законодавство передбачало умови і порядок перерахунку її розміру у зв'язку з підвищенням заробітної плати за відповідною посадою. Проте надалі законодавче регулювання цих відносин зазнало змін.
35. 10 грудня 2015 року прийнято Закон № 889-VIII, який регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням.
36. У зв'язку з набуттям з 01 травня 2016 року чинності зазначеним Законом, положення Закону № 3723-XII втратили чинність, в тому числі норми, якими було врегульоване пенсійне забезпечення державних службовців (крім ст. 37, що застосовується до осіб, зазначених у п. 10 і 12 розділу XI Закону № 889-VIII).
37. Відповідно до ст. 90 Закону № 889-VIII, пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» № 1058-IV, ст. 42 якого визначає підстави перерахунку призначених пенсій, підвищення розміру заробітку працюючих державних службовців до яких не віднесено.
38. Після прийняття Кабінетом Міністрів України 09 грудня 2015 року постанови № 1013 та набранням чинності з 01 травня 2016 року Законом № 889-VIII чинним законодавством України не передбачено можливості перерахунку органами Пенсійного фонду України пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про державну службу» у зв'язку з підвищенням заробітної плати працюючим державним службовцям.
39. У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 цей Суд зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій ст. 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
40. Отже, з 01 грудня 2015 року - початку застосування Постанови КМУ № 1013, та у зв'язку з набранням у подальшому чинності Законом № 889-VIII, який інакше врегульовує правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням державних службовців, пенсії, призначені за ст. 37 Закону № 3723-XII, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців.
41. Аналогічний підхід застосування означених норм права висловлений Верховним Судом України у постанові від 07 листопада 2017 року по справі № 398/4332/16-а, Верховним Судом у постанові від 23 січня 2018 року по справі № 745/458/16-а.
42. Відтак вірним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскільки законодавством, чинним на час звернення ОСОБА_2 за перерахунком розміру пенсії, не було передбачено можливість її перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих державних службовців, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку.
43. Безпідставними є посилання позивача на те, що відповідно до ст. 22 Конституції України зміни в законодавстві (які звужують зміст та обсяг існуючих прав) не повинні застосовуватися до спірних правовідносин, оскільки відсутність правового регулювання відносин щодо перерахунку пенсій держаним службовцям не може свідчити про звуження існуючих прав позивача саме з боку органів Пенсійного фонду України.
44. Також безпідставним є посилання позивача на те, що відповідно до ст. 58 Конституції України права на перерахунок пенсії не можуть бути позбавлені державні службовці, які вже вийшли на пенсію, оскільки право на перерахунок пенсії у відповідної особи виникає станом на час виникнення обставин, з якими особа пов'язує право на такий перерахунок, а не з часу призначення їй пенсії.
45. Щодо рішень Європейського суду з прав людини на які робляться посилання у касаційній скарзі, Суд зазначає, що у справі «Федоренко проти України» (рішення від 01 червня 2006 року) Європейський суд з прав людини констатував, що відповідно до прецедентного права органів, що діють на підставі Конвенції, право власності може бути «існуючим майном» або коштами, включаючи позови, для задоволення яких позивач може обґрунтовувати їх принаймні «виправданими очікуваннями» щодо отримання можливості ефективного використання права власності.
46. У межах вироблених Європейським судом з прав людини підходів до тлумачення поняття «майно», а саме в контексті ст. 1 Першого Протоколу до Конвенції, це поняття охоплює як «існуюче майно», так і активи, включаючи право вимоги, з посиланням на які заявник може стверджувати, що він має принаймні законні очікування стосовно ефективного здійснення свого «права власності» (параграф 74 рішення від 02 березня 2005 року Європейського суду з прав людини у справі «MALTZAN and Others v. Germany»). Європейський суд з прав людини робить висновок, що певні законні очікування заявників підлягають правовому захисту та формується позиція для інтерпретації вимоги як такої, що може вважатися «активом», вона повинна мати обґрунтовану законну підставу, якою, зокрема, є чинна норма закону.
47. Отже, в основі правомірних очікувань має бути безумовне право позивача на певне «майно», яке слід розуміти як автономне поняття ЄСПЛ.
48. Враховуючи вищенаведений аналіз висновків Європейського суду з прав людини, сплата внесків із заробітної плати державного службовця надає право в майбутньому на виникнення позитивного права на пенсійне забезпечення.
49. Водночас як свідчать матеріали справи, право позивача на одержання пенсії, призначеної йому відповідно до Закону № 3723-XII відповідачем під сумнів не ставиться, у той час як у даній адміністративній справі спір зумовлений саме відсутністю законодавчих положень, які б передбачали підстави перерахунку пенсії пенсіонерам, яким пенсія призначена відповідно до Закону України «Про державну службу».
50. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанції оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції у справі про відмову у задоволенні позовних вимог.
51. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
52. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
53. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
54. Оскільки Суд залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 20 квітня 2017 року у справі № 640/19869/16-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Т. О. Анцупова
Судді В. М. Кравчук
О. П. Стародуб