ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
23 серпня 2018 року м. Київ № 826/9932/15
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Чудак О.М., суддів Пащенка К.С., Шейко Т.І., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дім на Пушкінській» до Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення,
встановив:
25.05.2015 Товариство з обмеженою відповідальністю «Дім на Пушкінській» (ТОВ «Дім на Пушкінській») звернулося в суд з позовом до Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправною та скасування постанови «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини» від 24.04.2015 №44-14.
Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2015 відкрито провадження у справі, проведено підготовчі дії та призначено справу до розгляду у судовому засіданні.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.08.2015 за клопотаннями сторін провадження у справі зупинено до набрання законної сили рішенням у справі №826/6522/15.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.10.2016 провадження у справі поновлено.
В судовому засіданні 17.10.2016 замінено первісного відповідача на належного - Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
На підставі рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2017 згідно з розпорядженням керівника апарату Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.10.2017, справу передано на автоматичний розподіл справ між суддями.
15.12.2017 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 №2147-VIII, яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), шляхом його викладення в новій редакції.
Відповідно до підпункту 10 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в новій редакції передбачено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Тобто, розгляд даної справи після 15.12.2017 здійснено відповідно до приписів нової редакції КАС України.
Так, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.01.2018 справу прийнято до провадження і призначено до розгляду.
Правова позиція позивача зводиться до того, що оскаржувана постанова підписана не уповноваженою особою; застосовані санкції за своєю природою є адміністративно-господарськими санкціями, а тому застосовані з порушенням піврічного та річного строків; відповідач повинен був застосувати норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V; перевірку проведено без отримання дозволу Кабінету Міністрів України в порушення пункту 8 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014; акт про вчинення правопорушення та постанова не відповідають встановленим формам; будинки не знаходяться у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України, відтак до їх власника не можливо застосувати санкції.
Заперечуючи проти позову, відповідач зазначає, що «Міська садиба Міхельсона» занесена до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, як пам'ятка архітектури місцевого значення; складені за результатами виявлення порушень документи складені з дотриманням вимог чинного законодавства, а також вказує, що Управління фактично здійснює контроль за належним утриманням та використання об'єктів культурної спадщини, а не господарської діяльності їх власників, користувачів або замовників робіт на таких об'єктах.
В судовому засіданні представник позивача заявлені вимоги підтримав та просив їх задовольнити в повному обсязі з підстав, викладених у позовній заві та наданих у справу доказах.
Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечувала з підстав, викладених у письмових запереченнях.
Зважаючи на відсутність перешкод для розгляду справи у судовому засіданні та потреби заслухати свідка чи експерта, суд за клопотаннями представників сторін, на підставі частини третьої статті 194 КАС України ухвалив розглянути справу в порядку письмового провадження.
Дослідивши матеріали справи суд встановив наступне.
Представниками Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проведено огляд будинків №№35-А, Б; 37-А, Б по вулиці Пушкінській у Шевченківському районі міста Києва для подальшого аналізу та використання у роботі, за підсумками чого оформлено акт візуального обстеження пам'ятки архітектури місцевого значення «Міська садиба Міхельсона» по вулиці Пушкінській, 35-37 у Шевченківському районі міста Києва від 01.04.2015.
Встановлено, що садиба не має ознак використання і перебуває у незадовільному аварійному стані. Будинки та їх приміщення знаходяться в занедбаному стані. У деяких приміщеннях будинків відсутня підлога та перекриття. Наявні пошкодження архітектурних елементів, карнизів, балконів, сходів. В деяких віконних отворах вибиті шибки. Виявленні вертикальні та горизонтальні тріщини на фасадах будинків. Ознак робіт по збереженню садиби та створенню власником належних умов для її використання не виявлено.
Власником вказаних будинків є ТОВ «Дім на Пушкінській», в зв'язку з чим, 16.11.2010 між Управлінням та товариством укладено охоронні договори №№ 2538, 2539, 2540, 2541.
Згідно з умовами охоронних договорів власник зобов'язується утримувати об'єкти у належному санітарному, протипожежному і технічному стані; своєчасно проводити поточний і капітальний ремонт відповідних об'єктів культурної спадщини і роботи по впорядкуванню їх території.
У висновках акту зазначено, що умови охоронних договорів в частині збереження об'єктів культурної спадщини власником не виконуються, що призводить до погіршення стану пам'яток архітектури.
Крім того, посадовими особами Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) складено акт №62 від 01.04.2015 про вчинення правопорушення, згідно якого позивачем порушено вимоги частини першої статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 №1805-III. Зміст акту, окрім обставин наведених у акті візуального обстеження містить також інформацію про те, що реставраційні роботи, що зазначені в охоронних договорах не виконано у визначені терміни. Науково-проектна документація на консервацію пам'яток до Управління не надходила. ТОВ «Дім на Пушкінській» не виконує вимоги пунктів 5.3, 11 та 13 охоронних договорів.
Поряд із зазначеними актами відповідачем винесено припис №191/П, яким від позивача вимагалося надати на розгляд проектну документацію з консервації об'єкту «Міської садиби Міхельсона», який складається з будинку прибуткового 1884-1885 років (вул. Пушкінська, 35-а), охоронний номер №231/1; будинку прибуткового (флігеля) 1888-1896 років (вул. Пушкінська, 35-б), охоронний номер №231/2; будинку прибуткового 1884-1885 років (вул. Пушкінська, 37-а), охоронний номер №231/3; будинку прибуткового (флігеля) 1884-1885 років (вул. Пушкінська, 37-б), охоронний номер №231, для погодження в установленому порядку, відповідно до чинного законодавства, отримати дозвіл на виконання робіт з консервації садиби, привести садибу до належного стану.
Окрім цього, керуючись пунктом 20 частини першої статті 6, статтями 44, 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини», винесено постанову №44-14 від 24.04.2015, якою на підставі статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на позивача накладено фінансові санкції у розмірі 51000 грн за порушення пунктів 5.3, 10, 13 охоронних договорів.
Окрім того, судом встановлено, що припис Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 01.04.2015 №191/П визнано протиправним та скасовано постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07.07.2016 в рамках справи за №826/6522/15.
Визначаючись щодо заявлених вимог по суті, суд виходить з того, що правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини».
В Преамбулі Закону зазначено, що об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Згідно із частиною шостою статті 3 названого Закону рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами.
Повноваження органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції врегульовано статтею 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Зокрема, серед повноважень здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; визначення меж територій пам'яток місцевого значення та затвердження їхніх зон охорони; встановлення режиму використання пам'яток місцевого значення, їхніх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; укладення охоронних договорів на пам'ятки; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Відповідно до статті 9 зазначеного Закону право безумовного доступу до об'єктів культурної спадщини з метою їхнього обстеження, ознайомлення зі станом зберігання, характером та способом використання, ведення реставраційних робіт, одержання відповідних даних, наукового вивчення мають особи, уповноважені на це органами охорони культурної спадщини.
Власник об'єкта культурної спадщини або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, виконавець реставраційних робіт зобов'язані допускати уповноважених органами охорони культурної спадщини осіб для виконання ними своїх обов'язків до об'єктів культурної спадщини та на їхню територію.
Статтею 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що усі власники пам'яток незалежно від форм власності на ці об'єкти зобов'язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
Відповідно до частини першої статті 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини» власник або уповноважений ним орган, користувач зобов'язані утримувати пам'ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього закону та охоронного договору.
Так, судом встановлено, що «Міська садиба Міхельсона» наказом Міністерства культури і туризму України від 07.09.2006 №747/0/16-06 занесена до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, як пам'ятка архітектури місцевого значення, охоронний №231. Розташована у Центральному історичному ареалі міста Києва (рішення Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804).
Садиба складається з будинку прибуткового (Пушкінська, 35-а) 1884-1885 років, охоронний №231/1; будинку прибуткового (флігеля) 1888-1896 років (Пушкінська, 35-6), охоронний №231/2; будинку прибуткового 1884-1885 років (Пушкінська, 37-а), охоронний №231/3; будинку прибуткового (флігеля) 1884-1885 років (Пушкінська, 37-б), охоронний №231.
В матеріалах справи наявні охоронні договори датовані 16.11.2010 №№2538, 2539, 2540, 2541. Кожен з договорів передбачає, що власник бере на себе зобов'язання щодо охорони об'єкта культурної спадщини - пам'ятки місцевого значення із зазначенням відповідного охоронного номера, посилання на наказ Міністерства культури і туризму України від 07.09.2006 №747/0/16-06 та адресу відповідного об'єкта.
«Міська садиба Міхельсона» є культурною пам'яткою місцевого значення і міститься в Державному реєстрі нерухомих пам'яток України, як пам'ятка місцевого значення, який розміщений на сайті Міністерства культури і туризму України, що підтверджується випискою доданою до матеріалів справи. При цьому садиба не міститься в оприлюдненому Державному реєстрі нерухомих пам'яток України, де вказано, що перелічені культурні надбання мають національне значення.
Таким чином, сама наявність охоронних договорів, посилання у них на наказ Міністерства культури і туризму України датований іще 2006 роком і зазначення у них що відповідні приміщення є об'єктами культурної спадщини - пам'ятками місцевого значення, спростовує твердження позивача про те, що до них не можна застосувати санкції передбачені Законом з огляду на відсутність приміщень у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України.
При цьому суд погоджується з відповідачем у тому, що позивач самостійно шляхом укладення охоронних договорів взяв на себе зобов'язання по належному утриманню пам'яток та проведенню відповідних робіт у встановлені договорами строки. Одночасно, поряд із приписами Закону, безпосередньо договорами передбачено накладення Управлінням на власника штрафних санкцій від 100 до 10000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян за кожний випадок порушення, у разі невиконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та умов договору.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, позивач не ставить під сумнів ту обставину, що Управління наділено відповідними повноваженнями і вважає порушенням лише підписання оскаржуваної постанови неповноважними особами, а також невідповідність і постанови і акту про вчинення порушення належній формі. З огляду на наведене суд не вбачає необхідності у тому, щоб цитувати приписи Положення про Управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затверджене Розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 28.09.2005 №1805 (чинне на час виникнення спірних правовідносин), яке кореспондується з приписами Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Разом з тим, посилання позивача на підписання оскаржуваної постанови неповноважними особами, спростовується наступним.
Постанову підписано Головою комісії з припинення Управління охорони культурної спадщини, відповідно до пунктів 7.19, 7.33, 9, абзацу 4 частини 3 пункту 12 та пункту 17 Положення про Головне управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), розпорядження Київського міського голови від 11.11.2014 №387 «Про призначення ОСОБА_3.» та розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 09.02.2015 №94 «Про організаційно-правові заходи, пов'язані з виконанням рішення Київської міської ради від 25 грудня 2014 року №741/741».
Так, згідно пункту 7.19 Положення №1805 Управління відповідно до покладених на нього завдань складає протоколи щодо адміністративної відповідальності та застосовує фінансові санкції за порушення Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Пунктом 12 Положення про Головне управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), встановлено, що Управління очолює начальник, який призначається на посаду і звільняється з посади Київським міським головою за погодженням з заступником голови Київської міської державної адміністрації згідно з розподілом обов'язків, Державною службою з питань національної культурної спадщини та Міністерством культури і туризму України.
Фактично, на підставі Розпорядження Київської міської державної адміністрації від 28.09.2005 №1805 «Про затвердження Положення про Головне управління охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» відбулось делегування повноважень начальнику Управління на прийняття рішень про накладення фінансових санкцій.
Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про організаційно-правові заходи пов'язані з виконанням рішення Київської міської ради від 25.12.2014 №741/741» утворено комісію з припинення Управління охорони культурної спадщини шляхом приєднання його до Департаменту культури та затверджено склад цієї комісії. Головою комісії призначено заступника начальника Управління ОСОБА_3 (ОСОБА_3.) (розпорядження Київського міського голови від 11.11.2014 № 387).
З 25.02.2015 Розпорядженням Київського міського голови від 25.02.2015 №89 звільнено ОСОБА_4 з посади начальника Управління. На час прийняття оскаржуваної постанови, у зв'язку з реорганізацією Управління його очолював голова комісії з припинення ОСОБА_3, який також обіймав посаду заступника начальника Управління та згідно з розподілом обов'язків виконував функції начальника Управління.
Згідно з частиною четвертою статті 105 Цивільного кодексу України (ЦК України) до комісії з припинення юридичної особи (комісії з реорганізації, ліквідаційної комісії) або ліквідатора з моменту призначення переходять повноваження щодо управління справами юридичної особи. Голова комісії, її члени або ліквідатор юридичної особи представляють її у відносинах з третіми особами та виступають у суді від імені юридичної особи, яка припиняється.
Оскаржувана постанова №44-14 від 24.04.2015 підписана головою комісії з припинення Управління ОСОБА_3, який є керівником Управління на момент її прийняття, а отже, уповноважений на застосування фінансових санкцій за порушення Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Суд також оцінив доводи позивача щодо порушення з боку Управління наказу Міністерства культури і туризму України від 11.11.2010 №1043/0/16-10, а також Наказу управління охорони пам'яток історії, культури та історичного середовища Київської міської державної адміністрації від 28.12.2001 №185 «Про затвердження тимчасових типових форм інспекційних документів».
Так, наказом Міністерства культури і туризму України від 11.11.2010 №1043/0/16-10 затверджено перелік основних питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у сфері охорони культурної спадщини та уніфікованої форми акта, який складається органами охорони культурної спадщини за результатами планових перевірок. Однак, Управління не проводило планову перевірку позивача, а в рамках охоронних договорів здійснювало контроль щодо належного утримання вказаних об'єктів культурної спадщини та умов цих охоронних договорів.
Водночас типові форми інспекційних документів були тимчасовими та втратили чинність після відповідних змін до Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Поряд із критичною оцінкою вище наведених доводів позивача, суд також критично оцінює і доводи стосовно необхідності застосування відповідачем положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» незалежно від того, що до протилежного висновку прийшов Київський апеляційний адміністративний суд у постанові від 01.04.2015, визнаючи протиправним та скасовуючи припис від 01.04.2015 №191/П в рамках справи за №826/6522/15.
Так, статтею 78 КАС України (в редакції з 15.12.2017) передбачено підстави звільнення від доказування.
В силу частини четвертої наведеної статті обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Водночас, згідно частини сьомої цієї ж статті, правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов'язковою для суду.
В свою чергу, статтею 244 КАС України визначено, які питання вирішує суд при ухваленні рішення. Серед іншого, під час ухвалення рішення суд вирішує чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин.
Таким чином, висновки суду стосовно того, яку правову норму належить застосувати до спірних правовідносин не є обставинами преюдиційного характеру. Наведення інших, ніж у наданому для врахування рішенні суду висновків, не є порушенням загальних принципів права і процесуального закону, в той час, як є чітким їх дотриманням.
Так, У Преамбулі Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на який посилається позивач зазначено, що цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
У цьому Законі термін «державний нагляд (контроль)» вживається в такому значенні: діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Водночас, статтею 2 наведеного Закону визначено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
В свою чергу, як зазначалось вище, Закон України «Про охорону культурної спадщини» регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Частиною першою статті 17 цього Закону визначено, що пам'ятка, крім пам'ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Відтак, власником пам'ятки можуть бути як юридичні, так і фізичні особи.
В даному випадку пам'ятка перебуває у приватній власності товариства, яке є юридичною особою.
Дану обставину суд оцінює в розрізі статей 318 та 2 ЦК України.
Так, частиною першою статті 318 ЦК України, визначено, що суб'єктами права власності є Український народ та інші учасники цивільних відносин, визначені статтею 2 цього Кодексу. Як вбачається зі статті 2 ЦК України, учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи (ч. 1). Учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права (ч. 2).
Відповідно, в даному випадку суд виходить з того, що у даних правовідносинах товариство виступає не як суб'єкт господарювання, а як власник. Відповідно, суд застосовує норми чинного законодавства що врегульовують саме питання права власності, як права особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Саме таке поняття права власності визначено статтею 316 ЦК України. Зміст права власності передбачає, що власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном (ч. 1 ст. 317 ЦК України). На зміст права власності не впливають місце проживання власника та місцезнаходження майна (ч. 2 ст. 317 ЦК України).
Суд звертає увагу також на здійснення права власності визначене статтею 319 ЦК України, яка серед іншого визначає, що:
- Усім власникам забезпечуються рівні умови здійснення своїх прав (ч. 3).
- Власність зобов'язує (ч. 4).
- Власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі (ч. 5).
- Особливості здійснення права власності на культурні цінності встановлюються законом (ч. 8).
Отже, з приписів статті 319 ЦК України вбачається, що незалежно від суб'єкта права власності на культурні цінності, особливості його встановлюються законом, а саме Законом України «Про охорону культурної спадщини».
Немає значення, який вид господарської діяльності здійснює товариство та чи здійснює діяльність взагалі. Визначальним є наявність у його власності об'єкта культурної спадщини.
Відповідно, положення Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» застосуванню не підлягають, а Закон України «Про охорону культурної спадщини» є в даному випадку спеціальним.
Відповідач у справі, в даному випадку, виступає як орган охорони культурної спадщини, який в силу статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини», зобов'язаний заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов'язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.
За недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам'яток, у тому числі тих вимог, що передбачені охоронними договорами, умисне доведення їх до стану руйнації, відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, фінансові санкції у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що визначено частиною першою статті 44 Закону.
Тут слід окремо зауважити, що адміністративна відповідальність за порушення вимог цього Закону передбачена іншою статтею Закону, а саме 46, у якій визначено, що провадження у справах про адміністративні правопорушення здійснюється відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Таким чином застосування фінансових санкцій не є адміністративною відповідальністю з точки зору Кодексу України про адміністративні правопорушення, як не є і адміністративно-господарською санкцією, внаслідок чого суд не вважає обґрунтованими посилання позивача на строки застосування відповідних санкцій визначені статтею 250 Господарського кодексу України (ГК України).
Як вбачається з преамбули ГК України, ним встановлено відповідно до Конституції України правові основи господарської діяльності (господарювання). Кодекс визначає основні засади господарювання в Україні і регулює господарські відносини, що виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб'єктами господарювання, а також між цими суб'єктами та іншими учасниками відносин у сфері господарювання (ст. 1 ГК України). Майнові та особисті немайнові відносини, що регулюються ЦК України не є предметом регулювання цього Кодексу (ч. 1 ст. 4 ГК України).
Відтак, приписи ГК України в даному випадку не підлягають застосуванню з тих самих підстав, з яких не підлягає застосуванню Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Поряд із цим, статтею 45 Закону України «Про охорону культурної спадщини» чітко визначено Порядок застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини. Зокрема, визначено, що фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.
Про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.
Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.
Як видно з оскаржуваної постанови, порушення встановлено на підставі акту огляду від 01.04.2015, акту про вчинення правопорушення від 01.04.2015 №62, припису від 01.04.2015 №191/п, письмових пояснень до акту №62 від 01.04.2015, охоронних договорів від 16.11.2010 №№2538, 2539, 2540, 2541. Тобто припис є лише одним документом з низки інших, які взято до уваги при прийнятті постанови і його скасування не може вказувати на протиправність постанови про накладення фінансових санкцій. Більш того, як видно з встановлювальної частини постанови, припис фактично до уваги не взято, в той час, як цитуються зміст акту огляду відповідних пам'яток і положення охоронних договорів. В свою чергу, припис також є наслідком виявлення допущеного власником порушення і його внесення є реалізацією відповідачем інших положень Закону України «Про охорону культурної спадщини». Постанова про накладення санкцій не є пов'язаною із приписом будь-якою залежністю від його правомірності чи протиправності, відтак її законність жодним чином не пов'язана і з постановою суду про його скасування.
Судом також критично оцінено посилання позивача на те, що умови охоронних договорів №№2538, 2539, 2540 та 2541 від 16.11.2010 виконуються, внаслідок чого порушення взагалі відсутні.
Так, до матеріалів справи долучено письмові пояснення до Акту №62 від 01.04.2015, додатками до яких є договори:
- №3277 від 20.02.2013 укладений товариством з Державним підприємством «Державний науково-дослідний інститут будівельних конструкцій» на створення і передачу науково-технічної продукції, за яким підприємство зобов'язується виконати і передати позивачу роботи зі створення науково-технічної продукції за темою «Оцінка технічного стану будинків по вулиці Пушкінській, 35-А, 35-Б, 37-А, 37-Б у місті Києві. Розробка проекту консервації будинків. Узгодження проекту консервації у виконавчому органі Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - Управлінні культурної спадщини»;
- додаткова угода від 31.08.2014 до вказаного договору згідно якої, беручи результат обстежень та необхідність проведення додаткових мір по посиленню зовнішніх стін будівель, сторони доповнили проект консервації будинків заходами по влаштуванню утримуючих конструкцій зовнішніх стін будинків;
- договір №866 від 18.02.2015 укладений товариством з Державним підприємством Міністерства оборони України «Центральний проектний інститут» для виконання інженерно-геологічних вишукувань будинків по вулиці Пушкінській, 35-А, 35-Б, 37-А, 37-Б у місті Києві. Укладення даного договору відповідає положенням абзацу 3 частини першої статті 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини», з якої вбачається, що розробленню проектів, зокрема, консервації, передує проведення необхідних науково-дослідних робіт, у тому числі археологічних та геологічних.
Долучено до матеріалів справи також і копію Реставраційного завдання на розроблення науково-проектної документації на садибу міську Ф. Міхельсона ХІХ-ХХ ст., затвердженого Директором Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації за №055-21046 від 12.12.2016 та попередньо погодженого Управлінням охорони пам'яток Департаменту культури Київської міської державної адміністрації 07.10.2016. У пункті 5 даного Завдання зазначено, що підставою для розроблення науково-проектної документації є Договір №17/06-2016 від 17.05.2016. Заплановано проведення ремонтно-реставраційних робіт з консервації пам'яток архітектури з метою запобігання подальшого руйнування.
Оцінивши наведені документи, надані позивачем, як докази на виконання умов охоронних договорів у частині консервації будинків суд дійшов висновку, що це належні докази, однак ними не спростовано допущене і виявлене порушення.
Так, охоронні договори укладено у 2010 році. Пунктами 13 всіх чотирьох договорів передбачено, що з метою збереження об'єкта культурної спадщини та створення належних умов для його використання власник зобов'язаний провести такі роботи:
- надати в Управління предпроектні пропозиції щодо реставрації об'єкта культурної спадщини - протягом 3-х місяців з дня підписання даного охоронного договору;
- замовити в проектній організації, що має ліцензію на право проведення робіт на пам'ятках, проект реставрації об'єкта культурної спадщини, виконаний на підставі архівних даних - у 2011 році;
- погодити проект за усталеним ладом, в тому числі з Управлінням - у 2011 році;
- виконати реставраційні роботи згідно з погодженим проектом - протягом 2011-2014 років;
- взяти участь в інвестиційній програмі міста по благоустрою прилеглої території до об'єкта культурної спадщини: впорядкувати прилеглу до будинку територію - протягом періоду користування.
Отже вбачається, що охоронними договорами встановлено строки у які власник проводить роботи з метою збереження об'єкта і такі строки обмежено 2014 роком при укладенні охоронних договір у 2010. Однак позивач лише на початку 2013 року уклав перший договір, спрямований на збереження пам'ятки.
Окрім того, як вбачається з Договору від 18.02.2015, ним не визначено строку виконання інженерно-геологічних вишукувань, не надано Кошторису №1717 (додаток №3), що є невід'ємною частиною договору і визначає обсяг, характер та вартість робіт визначених договором. Не надано докази виконання даного договору станом на дату проведення огляду пам'яток та застосування фінансових санкцій, в той час, як пунктом 6.1 Договору визначено, що виконавець приступає до виконання робіт тільки після укладення Сторонами Договору, сплати 50% авансу відповідно до пункту 2.2, одержання дозволу на виконання бурових робіт та отримання всіх вихідних даних до яких відносяться: технічне завдання на виконання інженерно-геологічних вишукувань; топографічний план м-бу 1:500.
Не надано також доказів виконання договору укладеного у 2013 році, при тому, що строком виконання робіт визначено серпень 2014 року (п. 9.1 договору). В цей же час додаткову угоду до цього договору укладено 31.08.2014 із строком виконання до 30.11.2015. Доказів на вчинення будь-яких дій на виконання договору протягом періоду з лютого 2013 року по серпень 2014, а це півторарічний строк не надано.
Таким чином, єдиним доказом вжиття реальних заходів спрямованих на виконання умов охоронних договорів є реставраційне завдання 2016 року, розроблення якого здійснено на виконання договору від травня 2016 року, тобто після спливу річного строку після застосування фінансових санкцій.
З огляду на наведене, оцінивши оскаржувану постанову за критеріями наведеними у частині другій статті 2 КАС України, суд дійшов висновку, що постанову прийнято: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Вирішуючи питання про розподіл відповідно до пункту 5 частини першої статті 244 КАС України між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що за обставин необґрунтованості заявлених ТОВ «Дім на Пушкінській» вимог, підстави для стягнення сплаченого ними судового збору з Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відповідно до статті 139 КАС України відсутні.
На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 72-77, 139, 241-246 КАС України
вирішив:
В задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Дім на Пушкінській» до Департаменту культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, - відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Головуючий суддя О.М. Чудак
Суддя К.С. Пащенко
Суддя Т.І. Шейко