з
17 липня 2018 року № 810/442/18
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Панченко Н.Д., за участю секретаря судового засідання Волошка О.Л.,
представника позивача: Борисюк А.А.,
представника відповідачів: Коваленко К.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовомпрокурора - заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури
доІрпінського міського голови Карплюка Володимира Андрійовича, Ірпінської міської ради Київської області
провизнання протиправною бездіяльності,
До Київського окружного адміністративного суду звернувся прокурор - заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури з позовом до Ірпінського міського голови Карплюка Володимира Андрійовича (далі також відповідач-1), Ірпінської міської ради Київської області (далі також відповідач-2), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 17.07.2018, просить суд визнати протиправною бездіяльність Ірпінського міського голови Карплюка Володимира Андрійовича щодо не оприлюднення на офіційному веб-сайті Ірпінської міської ради рішення, прийнятого на 28-й сесії Ірпінської міської ради 23.02.2017 "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки".
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що головою Ірпінської міської ради Карплюком В.А. порушується гарантоване Конституцією України право громадян на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень та інших розпорядників публічної інформації.
Так, позивач стверджує, що Ірпінський міський голова Карплюк В.А., як розпорядник публічної інформації, не оприлюднив на офіційному веб-сайті Ірпінської міської ради рішення Ірпінської міської ради від 23.02.2017.
Відповідачі проти позову заперечили, зазначивши що оприлюднення рішень, прийнятих Ірпінською міською радою, не належить до компетенції Ірпінського міського голови та є обов'язком секретаря ради.
Крім того, відповідачі зазначили, що рішення Ірпінської міської ради від 23.02.2017 "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки", не оприлюднення якого стало підставою для звернення прокурора до суду, оприлюднено у встановленому законом порядку.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 06.04.2018 відкрите спрощене позовне провадження у справі та призначено справу до судового розгляду.
24 травня 2018 року від позивача через канцелярію суду надійшла заява про залучення співвідповідача по справі - секретаря Ірпінської міської ради Київської області, як особи, що згідно закону забезпечує оприлюднення рішень ради, та про уточнення позовних вимог.
У судовому засіданні прокурор просив суд задовольнити дану заяву.
Відповідачі заперечували щодо її прийняття та розгляду, оскільки відповідно до положень частини першої статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви не пізніше ніж за п'ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження. У даному випадку, перше судове засідання було призначене на 03.05.2018, однак з даною заявою позивач звернувся лише 24.05.2018, що свідчить про недотримання позивачем приписів процесуального законодавства та відсутність підстав для розгляду такої заяви.
Під час вирішення питання про залучення співвідповідача до участі у справі та, як наслідок, зміну предмету і підстав позову, судом враховано, що позивач до подання позову у справі, не міг не знати змісту положень пункту 5 частини третьої статті 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" про обов'язок саме секретаря ради забезпечувати оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Крім цього, в обґрунтування даного клопотання, позивачем не було надано суду жодних доказів щодо наявності солідарного обов'язку міського голови і секретаря ради стосовно оприлюднення прийнятих радою рішень, не доведено спільності (неподільності) матеріальних прав і обов'язків даних осіб саме у правовідносинах щодо яких виник спір.
Також судом установлено, що з січня 2018 року посаду секретаря Ірпінської міської ради займає громадянка ОСОБА_4. Отже, під час виникнення обов'язку секретаря ради невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження, забезпечити оприлюднення рішення Ірпінської міської ради від 23.02.2017 "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки", посаду секретаря Ірпінської міської ради займала інша, ніж ОСОБА_4, особа. Однак, позивачем не обґрунтовано та не зазначено прізвище, ім'я та по-батькові особи, яку він просить залучити для участі у справі в якості співвідповідача, а зазначено лише посаду - секретар Ірпінської міської ради.
Враховуючи відмову позивача від надання згоди на заміну первісного відповідача - Ірпінського міського голову на належного - секретаря ради; не встановлення солідарного обов'язку у зазначених осіб щодо виконання вимог закону в частині оприлюднення рішень ради, протокольною ухвалою від 17.07.2018 судом, враховуючи положення статей 47 та 48 Кодексу адміністративного судочинства України, відмовлено у залученні співвідповідача по справі - секретаря Ірпінської міської ради та у прийнятті, у зв'язку з цим, до розгляду уточнених позовних вимог.
У судовому засіданні позивач адміністративний позов підтримав у повному обсязі та просив його задовольнити.
Представник відповідачів позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні.
Заслухавши учасників справи, розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
23 лютого 2017 року Ірпінською міською радою прийняте рішення "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки".
У процесі вивчення інформації, що міститься на офіційній сторінці Ірпінської міської ради у мережі Інтернет, Києво-Святошинською місцевою прокуратурою з'ясовано, що прийняте 23.02.2017 рішення Ірпінської міської ради "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки" у встановленому законом порядку не було оприлюднено.
Не погоджуючись з бездіяльністю відповідача-1, що полягає у не оприлюдненні прийнятого Ірпінською міською радою рішення "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки", позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходив з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
Згідно зі статтею 2 Закону №280/97-ВР, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Частиною першою статті 12 Закону №280/97-ВР визначено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях (частина 3 статті 12 Закону №280/97-ВР), здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету (пункт 6 частини четвертої статті 42 Закону №280/97-ВР).
Відповідно до частини четвертої статті 42 Закону №280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова, зокрема, підписує рішення ради та її виконавчого комітету; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.
Згідно з частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР, рада у межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Частиною одинадцятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
Статтею 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Відповідно до статті 2 Закону №2939-VI, метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації. Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб'єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.
Згідно зі статтею 12 Закону №2939-VI, суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.
Статтею 13 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються, зокрема, суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону №2939-VI, доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет.
Частиною першою статті 14 Закону №2939-VI визначено, що розпорядники інформації зобов'язані, зокрема, оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.
Згідно зі статтею 15 Закону №2939-VI, розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: нормативно-праві акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (частина 2 статті 15 Закону № 2939-VI).
Статтею 16 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядник інформації відповідає за визначення завдань та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації, відповідальних за опрацювання, систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запиту на інформацію, надання консультацій під час оформлення запиту, а також за оприлюднення інформації, передбаченої цим Законом.
Таким чином, Ірпінська міська рада, як розпорядник публічної інформації у розумінні положень Закону України "Про доступ до публічної інформації", зобов'язана оприлюднювати невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження, прийняті нею рішення.
У позовній заяві позивач стверджує, що безпосередній обов'язок щодо оприлюднення рішень, прийнятих Ірпінською міською радою, покладено на голову Ірпінської міської ради Карплюка В.А., і саме його бездіяльність, що виразилась у не оприлюдненні рішення Ірпінської міської ради 23.02.2017 "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки", просить визнати протиправною.
Разом з цим, такі доводи позивача не ґрунтуються на вимогах закону.
Так, коло обов'язків та повноважень сільського, селищного, міського голови визначено у частині 4 статті 42 Закону №280/97-ВР, відповідно до якої публікація, оприлюднення рішень, прийнятих сільською, селищною, міською радою не відноситься до компетенції чи обов'язків відповідного сільського, селищного, міського голови, крім затверджених радою програм, бюджетів та звітів про їх виконання. Не встановлено таких обов'язків й іншими положеннями закону.
Натомість, пунктом п'ятим частини 3 статті 50 Закону №280/97-ВР визначено, що секретар сільської, селищної, міської ради забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організовує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності.
Отже, обов'язок забезпечення оприлюднення рішень міської ради відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" покладено безпосередньо на секретаря Ірпінської міської ради, а не на Ірпінського міського голову Карплюка В.А. чи Ірпінську міську раду.
Присутній у судовому засіданні представник позивача зауважив, що оскільки предметом спору є рішення "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки" то, відповідно до вимог Закону №280/97-ВР, обов'язок щодо оприлюднення програм, прийнятих органом місцевого самоврядування, виникає саме у міського голови. У зв'язку з цим, не опублікування на офіційному веб-сайті рішення "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки" свідчить про бездіяльність саме Ірпінського міського голови Карплюка В.А.
Проте, така позиція позивача є помилковою з огляду на наступне.
Так, відповідно д п.9 ч.4 ст.45 - 2 Закону №280/97-ВР, сільський, селищний, міський голова: забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.
Отже, голова міської ради зобов'язаний оприлюднювати програми, які затверджені відповідною міською радою, а не рішення міської ради про затвердження таких програм.
Разом з тим, суд наголошує на тому, що 23.02.2017 на 28 сесії Ірпінської ради Київської області VII скликання було прийнято саме рішення "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки", а відтак в обов'язки секретаря міської ради входить опублікування рішення, яким затверджено програму, а в обов'язки міського голови - опублікування програми.
Водночас предметом спору є визнання протиправною бездіяльність міського голови щодо не опублікування на офіційному веб-сайті саме рішення "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки", а не безпосередньо програми.
Беручи до уваги викладене, вимоги позивача, що стосуються визнання протиправною бездіяльність Ірпінського міського голови Карплюка В.А., що полягає у не оприлюдненні на офіційному веб-сайті Ірпінської міської ради рішення Ірпінської міської ради від 23.02.2017 "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки", є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
Крім цього, як вбачається з витягу з офіційного веб-сайту Ірпінської міської ради, рішення Ірпінської міської ради від 23.02.2017 "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки" розміщено на ньому, є загальнодоступним та оприлюднено 23.02.2017.
Таким чином, на дату звернення позивача з позовом до суду (29.01.2018), рішення Ірпінської міської ради від 23.02.2017 "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки" було оприлюдненим.
Докази, на які посилається позивач на обґрунтування тверджень про зворотнє суд оцінює критично.
Суд звертає увагу, що оцінка письмових доказів здійснюється відповідно до положень процесуального принципу допустимості доказів, закріпленого положеннями статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України, частиною другою якої передбачено, що обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.
Так, дослідивши роздруківки з офіційного веб-сайту Ірпінської міської ради судом встановлено, що перелік на роздруківці рішень, опублікованих Ірпінською міською радою, розміщений на восьми веб-сторінках. Сам офіційний веб-сайт містить загальнодоступну інформацію про розміщення рішень Ірпінської міської ради на 220 електронних сторінках.
Разом з цим, як доказ не оприлюднення відповідачем рішення Ірпінської міської ради від 23.02.2017 "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки" позивачем були надані роздруківки лише двох електронних сторінок з офіційного веб-сайту Ірпінської міської ради.
Відтак, надані позивачем докази не є достатніми задля спростування тверджень відповідача про оприлюднення Ірпінською міською радою рішення "Про затвердження програми запровадження роздільного збору твердих побутових відходів на 2017-2020 роки" саме 23.02.2017.
За загальним правилом, що випливає з принципу змагальності, кожна сторона повинна подати докази на підтвердження обставин, на які вона посилається, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що адміністративний позов є необґрунтованим та задоволенню не підлягає.
Оскільки судом відмовлено у задоволенні вимог позивача, а доказів понесення судових витрат відповідачем суду не надано, судом не вирішується питання щодо їх розподілу.
Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Київський окружний адміністративний суд.
Дата складення повного рішення суду - 20.07.2018.
Суддя Панченко Н.Д.