ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
м. Київ
16 серпня 2018 року № 826/767/16
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого Бояринцевої М.А., розглянувши в порядку письмового провадження справу
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України
за участю третьої особи - відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Глобинської районної державної адміністрації
про визнання протиправними дій,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач та/або ОСОБА_1.) з позовом до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (далі - відповідач - 1 та/або Міністерство), за участю третьої особи - відділу регіонального розвитку містобудування та житлово-комунального господарства Глобинської районної державної адміністрації в Полтавській області (далі - третя особа) та просить суд визнати неправомірною відмову Міністерства регіонального розвитку, будівництва та архітектури житлово-комунального господарства України у видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту забудови земельних ділянок у селі Липове Глобинського району Полтавської області.
В обгрунтування позовних вимог позивач зазначає, що для села Липове законодавство не встановлює обов'язку генерального плану та плану зонування територій, а тому посилання в цій частині Міністерства є безпідставним.
Також позивач стверджує, що відсутність тієї чи іншої містобудівної документації не може служити перепоною для будівництва будівель чи споруд особистого селянського господарства.
Представник відповідача проти позову заперечив з підстав, які викладені в письмових запереченнях, що долучені до матеріалів справи.
Представник третьої особи подав суду письмові пояснення, у яких просив відмовити у задоволенні адміністративного позову.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_2 подала керівнику відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Глобинської районної державної адміністрації 29.09.2015 заяву про видачу будівельного паспорту.
Листом від 08.10.2015 №627/02.04 третя особа повідомила заявника, що визначити відповідність намірів забудови на дану земельну ділянку неможливо із-за відсутності містобудівної документації, а саме: генерального плану села Липове, плану зонування та детального плану території.
Надалі, не погоджуючись з відповіддю третьої особи, ОСОБА_2 подано до Департаменту містобудування архітектури та планування територій Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства заяву від 17.11.2015, у якій ОСОБА_2 просила вирішити питання чи є правомірною відмова третьої особи у видачі будівельного паспорту.
Листом від 02.12.2015 №8/14.3-1127-15 відповідач повідомив заявницю, що наявність необхідної містобудівної документації є однією з умов для отримання будівельного паспорту, а тому відмова відділу регіонального розвитку містобудування та житлово-комунального господарства Глобинської районної державної адміністрації в Полтавській області у ситуації, що склалася, має нормативне підґрунття.
Разом з цим, в ході розгляду справи встановлено, що земельні ділянки, які були предметом для видачі будівельного паспорту відчужені ОСОБА_2 позивачу - ОСОБА_1, з огляду на що, судом здійснено заміну неналежного позивача на належного - ОСОБА_1
Вирішуючи спір по суті суд керується положеннями чинного законодавства, що діяло на час виникнення спірних правовідносин та звертає увагу на наступне.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів визначає Закон України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).
Відповідно до ч. 1 ст. 3 вказаного Закону відносини у сфері містобудівної діяльності регулюються Конституцією України, Цивільним, Господарським і Земельним кодексами України, цим Законом, законами України "Про Генеральну схему планування території України", "Про основи містобудування", "Про архітектурну діяльність", "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду", "Про землеустрій", іншими нормативно-правовими актами.
Управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 6 Закону №3038-VI).
Разом з цим, в контексті приписів ч. 3 ст. 6 Закону №3038-VI, до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Згідно з ч. 1 ст. 27 Закону №3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Відповідно до ч. 2 ст. 27 Закону №3038-VI проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.
При цьому, надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (ч. 3 ст. 27 Закону №3038-VI).
В той же час, порядок та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Аналіз наведеного дає суду підстави дійти висновку, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який може, за наявності плану зонування, розроблюватися на його підставі.
Разом з цим, наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва, та житлово - комунального господарства від 05.07.2011 №103 затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який розроблений відповідно до статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і призначений для використання уповноваженими органами містобудування та архітектури та іншими суб'єктами містобудування при вирішенні питань забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок (далі - Порядок).
Згідно з п. 1.2 розділу I Порядку будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Відповідно до п. 2.1 розділу II Порядку видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на видачу будівельного паспорта зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію; ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об'єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об'єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо); проект будівництва (за наявності); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.
Уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам (п. 2.3 розділу II Порядку).
Водночас, в контексті приписів п. 2.4 розділу II Порядку пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти висновку, що видача будівельного паспорту здійснюється уповноваженим на те органами протягом десяти днів від дня надходження заяви замовника з доданими до неї документами відповідно до п. 2.1 розділу II Порядку.
При цьому, у разі неподання повного пакета документів, визначених п. 2.1 розділу II Порядку пакет документів для видачі будівельного паспорта повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику.
Як вже було зазначено судом вище, підставою для відмови у видачі будівельного паспорту позивача було те, що визначити відповідність намірів забудови на дану земельну ділянку неможливо із-за відсутності містобудівної документації, а саме: генерального плану села Липове, плану зонування та детального плану території.
Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону №3038-VI містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій, а генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону №3038-VI).
В то же час, п. 3 ч. 1 ст. 1 Закону №3038-VI встановлено, що детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території, а план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Згідно з ч. 1 ст. 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Частиною 1 ст. 17 Закону №3038-VI встановлено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту, в розрізі приписів ч. 2 ст. 17 Закону №3038-VI розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.
Водночас, ч. 1 ст. 18 Закону №3038-VI встановлено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
Склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (ч. 6 ст. 18 Закону №3038-VI).
Аналіз наведених положень дає суду підстави стверджувати, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
В свою чергу, генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, який може поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб.
Як стверджує позивач, з огляду на те, що в селі Липове проживає менше 50 тисяч осіб, розроблення плану зонування території не є обов'язковим.
Суд погоджується з вказаними доводами, оскільки, забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, який може, за наявності плану зонування, розроблюватися на його підставі.
Тобто, імперативної норми щодо обов'язкової наявності плану зонування, як підстави для розроблення будівельного паспорту Закон №3038-VI не містить.
Разом з цим, як вже було зазначено вище, підставою для повернення пакету документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Слід зауважити, що позивачем при поданні відповідної заяви щодо видачі будівельного паспорту було дотримано вимоги п. 1.2 розділу I Порядку.
При цьому, ані Закон №3038-VI, ані Порядок не містять в собі положень, які б забороняли уповноваженим органам містобудування та архітектури видавати замовникам будівельні паспорти без наявності детального плану територій.
В той же час, на переконання суду, сама по собі відсутність містобудівної документації щодо детального планування території не може бути підставою для відмови у видачі будівельного паспорту за умов надання замовником вичерпного переліку документів, передбачених чинним законодавством для позитивного висновку.
Поряд з цим, в ході розгляду справи суд враховує, що на виконання урядових доручень та відповідно до «Програми розроблення Схеми планування території Полтавської області», прийнятої рішенням другої позачергової сесії VI скликання Полтавської обласної ради від 28 грудня 2010 року, розроблено головний містобудівний проект області «Схема планування території Полтавської області», генеральний проектувальник - ДП УНДІПМ «Діпромісто». Проект виконано у відповідності до Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про Генеральну схему планування території України», «Про основи містобудівної діяльності», Земельного Кодексу України, Водного Кодексу України, інших законів, чинної нормативно-правової бази України. «Схема планування території Полтавської області» отримала позитивний експертний висновок Державного підприємства «Укрдержекспертиза». «Схема планування території Полтавської області» затверджена шістнадцятою сесією Полтавської обласної ради шостого скликання від 23.05.2013. (http://www.adm-pl.gov.ua/page/shema-planuvannya-teritoriyi-poltavskoyi-oblasti-grafichni-materiali).
Таким чином, суд вважає, що позивачем було дотримано вимог Закону №3038-VI та Порядку при подачі документів для видачі будівельного паспорту.
Водночас, на думку суду, при оцінці поданих позивачем документів, суб'єкт владних повноважень мав врахувати «Схему планування території Полтавської області», що затверджена шістнадцятою сесією Полтавської обласної ради шостого скликання від 23.05.2013.
В той же час, суд відхиляє доводи відповідача, що заява від 17.11.2015 є фактично заявою, а не скаргою.
Оцінюючи доводи в цій частині, суд звертає увагу на те, що дійсно у своєму листі позивач просив вирішити питання чи є правомірною відмова третьої особи у видачі будівельного паспорту та просив саме роз'яснення.
При цьому, відповідь, яка була надана листом від 02.12.2015 №8/14.3-1127-15 заявнику, на думку суду, є фактично відмовою, оскільки містить в собі не тільки роз'яснення правових норм, а й правову оцінку діям відділу регіонального розвитку містобудування та житлово-комунального господарства Глобинської районної державної адміністрації в Полтавській області щодо відмови у видачі будівельного паспорту.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, суд дійшов до висновку про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.
Частиною 1 ст. 143 КАС України встановлено, що суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Приймаючи до уваги те, що адміністративний позов підлягає задоволенню, то судові витрати слід присудити накормить позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 72, 77, 143, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Адміністративний позов ОСОБА_1 (04210, АДРЕСА_1, ідентифікаційний код НОМЕР_1) до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (01601, м. Київ, вул. Велика Васильківська, б. 9, код ЄДРПОУ 37471928) за участю третьої особи - відділу регіонального розвитку містобудування та житлово-комунального господарства Глобинської районної державної адміністрації (3900, м. Глобине, вул. Травнева, б. 4.) задовольнити.
2. Визнати неправомірною відмову Міністерства регіонального розвитку, будівництва та архітектури житлово-комунального господарства України (01601, м. Київ, вул. Велика Васильківська, б. 9, код ЄДРПОУ 37471928) у видачі ОСОБА_1 (04210, АДРЕСА_1, ідентифікаційний код НОМЕР_1) будівельного паспорту забудови земельних ділянок у селі Липове Глобинського району Полтавської області.
3. Судові витрати в розмірі 1 378 (одна тисяча триста сімдесят вісім) грн. 00 коп. присудити на користь ОСОБА_1 (04210, АДРЕСА_1, ідентифікаційний код НОМЕР_1) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства (01601, м. Київ, вул. Велика Васильківська, б. 9, код ЄДРПОУ 37471928).
Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.
Суддя М.А. Бояринцева