м. Вінниця
08 серпня 2018 р. Справа № 802/1762/18-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Дмитришеної Руслани Миколаївни,
за участю:
секретаря судового засідання: Макарової К.В.
представника позивача: ОСОБА_1
представників відповідача 1: Свистун О.В., Коновалової Я.О.
представника відповідача 2: Тимуня К.І.
розглянувши у підготовчому судовому засіданні клопотання про закриття провадження у справі
за позовом: Депутата міської ради 7 скликання ОСОБА_5 (АДРЕСА_1)
до: Жмеринської міської ради Вінницької області (23100, Вінницька область, м. Жмеринка, вул. Центральна 4); міського голови Кушніра Анатолія Петровича (23100, Вінницька область, м. Жмеринка, вул. Свободи, 110є)
про: визнання незаконним та скасування розпорядження
В провадженні Вінницького окружного адміністративного суду знаходиться адміністративна справа за позовом Депутата міської ради 7 скликання ОСОБА_5 до Жмеринської міської ради Вінницької області; міського голови Кушніра Анатолія Петровича про визнання незаконним та скасування розпорядження.
В ході підготовчого судового засідання розглянуто клопотання міського голови Кушніра Анатолія Петровича про закриття провадження у адміністративній справі.
Обґрунтовуючи вказане клопотання відповідач посилається, на те, що заявлені позовні вимоги позивача щодо визнання незаконним та скасувати розпорядження Жмеринської міської ради Вінницької області №122-рв від 21 травня 2018 "Про відкликання з відпустки", не можуть розглядатись судом. В зв'язку із тим, що згідно положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено розмежовані нормативно - правові акти, що видаються органами місцевого самоврядування, міська рада - рішення, міський голова - розпорядження.
Також, заявник посилається на те, що оскаржувані розпорядження безпосередньо стосуються його прав та законних інтересів. Однак, вказане розпорядження є актом індивідуальної дії, що вичерпав свою дію на момент свого виконання, а тому наявні підстави для закриття провадження у справі. Окрім того, заявляючи дане клопотання, відповідач покликається на практику Верховного Суду, зокрема ухвалу від 02.07.2018 по справі №9901/657/18 (адміністративне провадження №П/9901/657/18), за змістом якої Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду відмовив у відкритті провадження у справі, оскільки акт індивідуальної дії породжує права та обов'язки тільки для того суб'єкта (чи визначеного цим актом кола суб'єктів), якому його адресовано.
Відтак, на думку відповідача 2, розпорядження щодо відкликання міського голови із відпустки не порушує права позивача, не впливає на її обов'язки як депутата місцевої ради.
30.07.2018 на адресу суду надійшли письмові пояснення за вх. №31931 від позивача, з приводу клопотання про закриття. За змістом даних пояснень слідує, що ОСОБА_5, будучи депутатом 7 скликання Жмеринської міської ради, як представник інтересів територіальної громади міста Жмеринка, відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 11 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" уповноважена вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку, тому змушена звернутись до суду з позовом про визнання незаконним та скасування розпоряджень голови Жмеринської міської ради "Про відкликання з відпустки" як такі, що винесені з порушенням норм чинного законодавства України. Оскаржуване розпорядження впливає на безпосередню діяльність депутатського корпусу, в тому числі при розгляді заяви по Депутатській ініціативі, так як Кушнір А.П., перебуваючи у щорічній відпустці незаконно та необґрунтовано підписав відмову на запит №02-5/10-1221 від 21.05.2018 щодо скликання позачергової сесії Жмеринської міської ради, чим порушив законні права депутатів міської ради, передбачені в ч. 1 ст. 13 "Про статус депутатів місцевих рад" та п. 10 ч. 2 ст. 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
Представник позивача в судовому засідання заперечував щодо закриття провадження у справі, посилаючись на те, що клопотання є необґрунтованим та не вмотивованим, а тому відсутні підстави для його задоволення. Суду пояснив, що даним розпорядженням порушуються права депутата, так як перебуваючи на роботі міський голова незаконно, на думку позивача, відмовив у скликанні позачергової сесії. Наразі, такі дії міського голови не оскаржуються, проте в подальшому позивач має намір їх визнати протиправними в судовому порядку.
Крім того, представник позивача у своїх поясненнях посилається на те, що у Вінницькому окружному адміністративному суді розглядається адміністративна справа за №802/1463/18-а за позовом Кушніра А.П., ОСОБА_7, Тимуня К.І. до Жмеринської міської ради, секретаря Жмеринської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень. Тим самим, Кушнір А.П., на даний час намагається скасувати прийняті законні рішення депутатів 7 скликання, мотивуючи тим, що він перебував на роботі, тому секретар міської ради не мала права скликати сесію.
Представники відповідача 1 заперечували з приводу задоволення клопотання з підстав, які викладені у письмовій заяві, що долучена до матеріалів справи. Позиція останніх перекликається із позицією позивача. При цьому, представники суду вказали, що міська рада визнає позов, що відображено у заяві від 16.07.2018 за вх №29587.
Визначаючись щодо клопотання, суд дійшов наступних висновків.
Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голови; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Позивач в позовні заяві зазначає, що оскаржуване розпорядження безпосередньо стосується її права та законних інтересів, з чим відповідач 2 не погоджується.
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначає, що у період з 21.05.2018 року по 22.05.2018 року Жмеринський міський голова Кушнір А.П. був відкликаний із щорічної основної відпустки та винесено розпорядження за №122-рв "Про відкликання з відпустки". Однак, позивач не погоджується із такими діями Жмеринського міського голови та вказаним розпорядженням, в зв'язку із чим, звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом.
В силу положень ст. 4 КАС України надано визначення поняттю нормативно-правового акту та індивідуального акту.
Так, у процесуальному законі законодавцем закріплено визначення нормативно-правового акту, який відповідно до п. 18 ст. 4 КАС України, є актом управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Натомість, у розумінні п. 19 ст. 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначено главою 11 КАС України. Правила статті 264 КАСУ поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:
1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Натомість розпорядження за №122-рв "Про відкликання з відпустки" не є актом нормативно-правовим, а - актом індивідуальної дії.
Відповідно до ухвали Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду від 02.07.2018 по справі №9901/657/18 (адміністративне провадження №П/9901/657/18), вказано, що процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії.
Звертаючись до суду з позовом щодо законності правового акта суб'єкта владних повноважень індивідуального характеру, позивач також повинен пояснити які правові наслідки безпосередньо для нього породжує оскаржене рішення суб'єкта владних повноважень.
Позивач зазначає, що оскаржуване розпорядження впливає на її безпосередню діяльність депутата, так як Кушнір А.П., перебуваючи у щорічній відпустці незаконно та необґрунтовано підписав відмову на запит №02-5/10-1221 від 21.05.2018 щодо скликання позачергової сесії Жмеринської міської ради, чим порушив законні права депутатів міської ради, передбачені Законом України "Про статус депутатів місцевих рад".
Відтак, як слідує з мотивів позову та пояснень позивача відповідно до письмової заяви її права порушені відмовою у скликанні позачерговою сесією, хоча дії з цього приводу, позивачем не оскаржуються.
В силу приписів ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
З аналізу наведеного слідує, що захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач за цим позовом реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.
Отже, оскільки міський голова у зв'язку з виданням оскарженого розпорядження про відкликання себе із щорічної відпустки стосовно заявника не здійснює владних управлінський функцій, тому ні оскаржувані дії та ні розпорядження не породжує у таких осіб і права на захист, тобто не породжує права на звернення із цим адміністративним позовом.
Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема, у постановах від 15 липня 2014 року у справі № 21-273а14, від 03 лютого 2015 року у справі № 21-617а14, від 12 квітня 2017 року у справі № П/800/589/16, яку підтримав і Верховний Суд в ухвалі від 02.07.2018 по справі №9901/657/18 (адміністративне провадження №П/9901/657/18), в ухвалі від 06.03.2018 справа №П/9901/91/18 (800/397/17), в ухвалі від 11.04.2018 справа №П/9901/512/18.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.
Дії посадової особи та акти індивідуальної дії можуть бути предметом розгляду адміністративного суду на відповідність їх законам України. Втім, захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.
Таким чином враховуючи наведене нормативне регулювання, право на оскарження рішень індивідуального характеру мають лише суб'єкти останнього в порядку, передбаченому законом. Громадяни, які не є суб'єктами вказаних правовідносин, права оскаржувати такі рішення не мають.
За наведеного вище, суд вважає, що клопотання щодо закриття провадження у справі підлягає задоволенню, а провадження у справі - закриттю.
Частиною 1 ст. 239 КАС України визначено, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої ст. 238 КАС України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
В силу положень ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Верховний Суд в ухвалі від 11.04.2018 справа №П/9901/512/18 вказав, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому неможливо зазначити суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи. Наведене узгоджується й з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 29 березня 2018 року у справі №9901/374/18 (П/9901/374/18), провадження №11-9318.
Одночасно, суд вважає за необхідне роз'яснити позивачу, що в силу ч. 2 ст. 239 КАС України, у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.
Відповідно до ч. 2 ст. 238 КАС України про закриття провадження у справі суд постановляє ухвалу, а також вирішує питання про розподіл між сторонами судових витрат, повернення судового збору з бюджету. Ухвала суду про закриття провадження у справі може бути оскаржена.
За наведеного вище, суд дійшов висновку про повернення з бюджету судового збору, сплаченого відповідно до платіжного доручення №ПН2958230 від 14.06.2018 року в сумі 1409 (одна тисяча чотириста дев'ять грн. 60 коп.)
Керуючись ст.ст. 238, 241-245, 248, 256 КАС України суд, -
Клопотання Кушніра А.П. - задовольнити.
Провадження у справі за позовом депутата Жмеринської міської ради 7 скликання ОСОБА_5 до Жмеринської міської ради Вінницької області, міського голови Кушніра Анатолія Петровича про визнання незаконним та скасування розпорядження - закрити.
Повернути з бюджету ОСОБА_5 (АДРЕСА_1, код платника НОМЕР_1) судовий збір в сумі 1409,60грн. (одна тисяча чотириста дев'ять грн. 60 коп.), який сплачений при зверненні до адміністративного суду відповідно до квитанції №ПН2958230 від 14.06.2018 року.
Ухвала суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення або ухвала суду не були вручені у день його (її) проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження ухвали суду - якщо апеляційна скарга подана протягом п'ятнадцяти днів з дня вручення йому відповідної ухвали суду.
Суддя Дмитришена Руслана Миколаївна