ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
08 серпня 2018 року № 826/6486/18
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді Кузьменко А.І., розглянувши в порядку спрощеного провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування аудиторського звіту
ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1.) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просить:
- визнати протиправними дії суб'єкта владних повноважень - Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) під час проведення позапланового аудиту відповідності, складання висновків та рекомендацій аудиторського звіту від 27 березня 2018 року №070-5-13/22 за результатами внутрішнього аудиту діяльності Київської міської клінічної лікарні №3 як замовника щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів під час виконання у 2016-2017 роках проектно - вишукувальних та ремонтно - будівельних робіт з капітального ремонту приміщень Київського міського науково - практичного центру нефрології та діалізу, приймального відділення та харчоблоку КМКЛ №3 по вулиці П. Запорожця, 26 у місті Києві;
- визнати протиправним та скасувати аудиторський звіт Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 27 березня 2018 року №070-5-13/22.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що у період з 01 січня 1999 року по 28 квітня 2014 року та з 04 червня 2014 року по 03 липня 2017 року він працював на посаді головного лікаря Київської міської клінічної лікарні №3, у зв'язку з чим мав статус особи, яка відповідає за фінансово - господарську діяльність цієї установи.
Наказом Департаменту охорони здоров'я Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03 липня 2017 року №654/к позивач звільнений із займаної посади у зв'язку з закінченням терміну дії контракту від 04 липня 2014 року №97.
На теперішній час позивачу відомо, що після його звільнення з посади головного лікаря Київської міської клінічної лікарні №3, Департаментом внутрішнього фінансового контролю та аудиту Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) із залученням фахівців КП «Київекспертиза» у лікарні проведено внутрішній аудит 2016-2017 роки та складено відповідний аудиторський звіт №070-5-13/22 від 27 березня 2018 року.
Позивач не погоджується з діями відповідача в частині проведення внутрішнього аудиту Київської міської клінічної лікарні №3 без повідомлення та залучення позивача для його проведення, а також з висновками, викладеними у аудиторському звіті, тому звернувся до адміністративного суду з відповідною позовною заявою.
Заперечуючи проти задоволення позовних вимог відповідач посилається на те, що позивач звільнений з посади головного лікаря Київської міської клінічної лікарні №3 з 04 липня 2017 року, в той час, коли позаплановий аудит відповідності медичної установи проводився з 12 липня 2017 року, тобто в час, коли обов'язки головного лікаря виконувала інша особа та яка була відповідальною за діяльність лікарні під час проведення аудиту. У зв'язку з чим, позивач й не був повідомлений та не був присутнім при проведенні цього аудиту.
Крім того, відповідач зазначив, що за результатами проведеного аудиту відповідальному за діяльність Київської міської клінічної лікарні №3 було рекомендовано усунути виявлені порушення, а сам аудиторський звіт не містить неперевіреної або надуманої інформації.
Також, на думку відповідача, позивачем не наведено жодних доказів протиправності дій посадових осіб Департаменту при проведенні позапланового внутрішнього аудиту відповідності Київської міської клінічної лікарні №3 та складанні аудиторського звіту від 27 березня 2018 року №070-5-13/22, а сам позов, як вказав відповідач, ґрунтується на припущеннях позивача, у зв'язку з чим просив відмовити у задоволенні позовних вимог.
Не погоджуючись з доводами, викладеними відповідачем у відзиві на позовну заяву, позивач у відповіді на відзив послався на те, що оскільки період проведення позапланової перевірки охоплює той період, коли саме позивач був відповідальною посадовою особою за фінансово - господарську діяльність лікарні, тому, як стверджує останній, висновки аудиторського звіту від 27 березня 2018 року №070-5-13/22 прямо впливають на його права та інтереси.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2018 року відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснити її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.
Абзацом 2 пункту 2 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у цьому Кодексі термін публічно - правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Так, з матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 у період часу з 04 червня 2014 року по 03 липня 2017 року обіймав посаду головного лікаря Київської міської клінічної лікарні №3.
Згідно з посадовою інструкцією головного лікаря Київської міської клінічної лікарні №3, погодженою головою ППО Територіального медичного об'єднання міста Києва «Лівобережне» та затвердженою генеральним директором цього об'єднання 14 березня 2008 року, головний лікар є особою, відповідальною за фінансово - господарську діяльність установи.
Також, з матеріалів справи вбачається, що Департаментом внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у період з 12 липня 2017 року по 22 серпня 2017 року та з 21 грудня 2017 року по 29 грудня 2017 року проведено внутрішній аудит Київської міської клінічної лікарні №3, за результатами якого складено аудиторський звіт №070-5-13/22 від 27 березня 2018 року (далі по тексту - звіт).
Відповідно до висновків цього звіту відповідальній особі рекомендовано усунути виявлені порушення, що призвели до втрат фінансових ресурсів на загальну суму 624 877,00 грн (в тому числі 616 903,00 грн - завищення видатків на будівельні роботи, 7 974,00 грн - завищення видатків на здійснення технічного нагляду); в подальшому в договорах з виконання ремонтно - будівельних робіт передбачати безумовне повернення виконавцем робіт коштів в сумі виявленого контролюючими органами завищення обсягів та вартості виконаних робіт; посилити контроль, з боку підприємств, що здійснюють технічний нагляд, за проведенням відповідних робіт, зокрема, у договорах передбачати матеріальну відповідальність, у разі встановлення контролюючими органами завищень обсягів та вартості виконаних робіт; у разі сумнівів щодо кваліфікації власних спеціалістів, у подальшому, для підтвердження обсягів виконаних робіт під час проведення робіт з реконструкцій та капітальних ремонтів, розглядати доцільність залучення незалежних експертних організації, наприклад КП «Київекспертиза», ДП «Укрдержбудекспертиза».
Так, судом встановлено, що предметом даного спору є оскарження позивачем висновків, викладених в аудиторському звіті від 27 березня 2018 року №070-5-13/22, складеному за результатами позапланового аудиту відповідності Київської міської клінічної лікарні №3, проведеного Департаментом внутрішнього фінансового контролю та аудиту Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує, що аудиторський звіт від 27 березня 2018 року №070-5-13/22 є актом індивідуальної дії.
Відповідно до пункту 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Частиною 3 статті 26 Бюджетного кодексу України визначено, що внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 2 Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 (далі по тексту - Порядок №1001) визначено, що об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).
Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном (пунктом 8 Порядку №1001).
Згідно з пунктом 6.6 Стандартів внутрішнього аудиту, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 (далі по тексту - Стандарти №1247) офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.
Аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин (пункт 6.7 Стандартів №1247).
У відповідності до пункту 6.8. Стандартів №1247 у вступній частині зазначаються такі дані: напрям внутрішнього аудиту, плановий чи позаплановий внутрішній аудит; цілі внутрішнього аудиту; підстава для проведення внутрішнього аудиту із зазначенням реквізитів розпорядчого документа; посади, прізвища, імена і по батькові членів аудиторської групи та дати їх участі у проведенні внутрішнього аудиту (або посада, прізвище, ім'я і по батькові керівника аудиторської групи з посиланням на додаток список членів аудиторської групи з відповідною інформацією); резюме (стислий виклад основних висновків та рекомендацій); опис об'єкта внутрішнього аудиту; дати початку і закінчення проведення внутрішнього аудиту; період, за який проводиться внутрішній аудит.
В аналітичній частині зазначаються результати внутрішнього аудиту в розрізі кожного програмного питання із зазначенням використаних працівником підрозділу внутрішнього аудиту методів, прийомів та процедур (пункт 6.9. Стандартів №1247).
Відповідно до пункту 6.10 Стандартів №1247 підсумкова частина включає аудиторський висновок. Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.
Пунктом 6.17 Стандартів №1247 передбачено, що рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит.
Наведене в сукупності свідчить про те, що сам по собі аудиторський звіт не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Так само і висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.
Водночас, частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб віт порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суд.
Частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відтак, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.
Також, суд вважає за необхідне зазначити, що Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Підсудність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року № К/9901/1141/18.
Отже, згідно наведеного, право позивача на звернення до адміністративного суду з позовом виникає лише у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Між тим, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у аудиторському звіті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків.
У зв'язку із зазначеним суд приходить до висновку, що дії відповідача щодо складання оскаржуваного аудиторського звіту від 27 березня 2018 року не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до адміністративного суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту, а сам аудиторський звіт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, позивачем не підтверджено належними доказами факту порушення його прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин, в той час як відповідачем надано достатні докази відсутності протиправності дій при проведення аудиту з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України,а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.
Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для їх розподілу, у зв'язку з відмовою у задоволенні позовних вимог.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 139, 143, 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Суддя А.І. Кузьменко