09 серпня 2018 року справа № 823/1918/18
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Тимошенко В.П., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) в приміщенні суду адміністративну справу за позовом Черкаської дитячої музичної школи № 1 ім. М.В. Лисенка до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, про визнання протиправним та скасування попередження та зобов'язання вчинити дії,
встановив:
14.05.2018 до Черкаського окружного адміністративного суду звернулася Черкаська дитяча музична школа № 1 ім. М.В. Лисенка (далі - позивач) з адміністративним позовом до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області (далі відповідач), в якому просить (з врахуванням уточнення позовних вимог викладених в листі від 21.05.2018) визнати протиправним та скасувати попередження відповідача про неналежне виконання бюджетного законодавства № 941/4-16 від 03.05.2018.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що отримав попередження №941/4-16 про неналежне виконання бюджетного законодавства в результаті розгляду поданих на реєстрацію бюджетних зобов'язань, згідно з яким позивачу відмовлено у бюджетному фінансуванні. Вважає, що вказане попередження прийняте з порушенням вимог закону.
Позивач вважає відмову в реєстрації бюджетних зобов'язань протиправною, оскільки договір №371 від 14.11.2016 та додаткову угоду до цього договору №5 від 19.04.2018 укладено відповідно до п.п. 36 ч.1 ст. 1 Закону України “Про публічні закупівлі” централізованою закупівельною організацією - департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, визначеною рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 16.08.2016 №1022.
Ухвалою суду від 12.06.2018 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито спрощене позовне провадження та постановлено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами. Встановлено відповідачу строк для подання відзиву на позовну заяву протягом п'ятнадцяти днів з дня отримання ухвали про відкриття провадження у справі.
Відповідач 27.06.2018 подав до суду відзив на позовну заяву, у якому проти позову заперечив. Вказав, що органи Казначейства здійснюють реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань, бюджетних фінансових зобов'язань розпорядників і одержувачів бюджетних коштів відповідно до Бюджетного кодексу України та з урахуванням вимог законодавства у сфері закупівель, інших актів законодавства, що не суперечать бюджетному законодавству, Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 №309. Відповідно до частини другої статті 7 Закону України “Про публічні закупівлі” відповідач для здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність в електронній системі закупівель договору закупівлі, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю. У зв'язку з відсутністю в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику 2 - Черкаської дитячої музичної школи №1 ім. М.В. Лисенка, подання позивачем на реєстрацію бюджетних зобов'язань по договору від 14.11.2016 №371 є порушенням Порядку №309.
Відповідно до пункту 2.9 Порядку №309 органи Казначейства не реєструють бюджетні зобов'язання у разі відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства , визначені Бюджетним кодексом України.
Крім того зазначив, що діючим законодавством не передбачено процедур закупівлі замовником - департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, як централізованою закупівельною організацією, оскільки Кабінетом Міністрів України не затверджено особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій, як це передбачено пунктом 36 частини першої статті 1 Закону України “Про публічні закупівлі”. Відтак, правові підстави здійснення діяльності централізованими закупівельними організаціями, визначеними органами місцевого самоврядування (зокрема, департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради) виникатимуть після затвердження Кабінетом Міністрів України та набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами, які визначатимуть особливості створення та діяльності таких організацій.
На підтвердження вказаного відповідач також послався на листи Мінекономрозвитку від 03.01.2017, 17.08.2017 №3304-06/29061-03, у яких вказано про відсутність правових підстав для створення централізованих закупівельних організацій на регіональному рівні.
Крім цього, Черкаська міська рада рішеннями №500 від 15.05.2017 та №514 від 16.05.2017 наголошувала на необхідності створення тендерних комітетів для проведення закупівель головним розпорядником бюджетних коштів, а рішенням №985 від 22.09.2017 припинила діяльність центральної закупівельної організації міста Черкаси.
Наведені обставини, на думку представника відповідача, вказують на безпідставність вимог адміністративного позову.
Дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд зазначає про таке.
Виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято рішення від 16.08.2016 №1022 “Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти” (далі - Рішення № 1022), згідно з пунктом 1 якого департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог Закону України “Про публічні закупівлі”.
Пунктом 4 Рішення №1022 відповідальними за підготовку і надання централізованій закупівельний організації річних планів закупівель з додатками, заявок на проведення торгів, а також інших документів, необхідних для проведення торгів в інтересах замовників, зокрема й тих, які є отримувачами коштів міського бюджету, визначено директорів департаментів та, у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності, - керівників комунальних підприємств міста.26.09.2016 позивачем подано до Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради заявку на проведення тендеру №186 по закупівлі робіт по об'єкту «Реконструкція будівлі Черкаської дитячої музичної школи №1 ім. М.В. Лисенка (
14.11.2017 між департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради (замовник 1 за договором), Черкаською дитячою музичною школою №1 ім. М.В. Лисенка (замовник 2) та ТОВ «Саме Клінінг» (підрядник за договором) був укладений договір №371 на загальну суму 2349000,00 грн., згідно пункту 1 якого підрядник зобов'язується надати виконати роботи з реконструкції будівлі Черкаської дитячої музичної школи №1 ім. М.В. Лисенка за переліком, обсягами робіт та використовуючи матеріали наведені у додатках №1-3 Договору, які є невід'ємними його частинами, а також згідно проектно-кошторисної документації на виконання цих робіт (а.с.25-27).
19.04.2018 між вищезазначеними сторонами укладено Додаткову угоду №5 до договору №371 від 14.11.2016 (а.с.28).
З метою реєстрації бюджетного зобов'язання позивач подав до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області (відповідач) договір від 14.11.2016 №371 та додаткову угоду №1 до нього, однак останній повернув подані документи без виконання та застосував до позивача заходи впливу у вигляді попередження №941/4-16 від 03.05.2017 про неналежне виконання бюджетного законодавства (а.с.19).
Підставою застосування до позивача такого заходу впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства стала відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - Черкаська дитяча музична школа №1 ім. М.В. Лисенка, що на думку відповідача є порушенням Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №309 від 02.03.2012 (далі - Порядок № 309) та відповідно до п. 21 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України є порушенням бюджетного законодавства.
Вирішуючи спір по суті суд зазначає таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відносини, що виникають у сфері проведення публічних закупівель регулюються Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII.
Відповідно до ч. 2 ст. 7 вказаного Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів:
до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю;
вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках:
відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, передбачених абзацом другим цієї частини;
відміни процедури закупівлі;
набрання законної сили рішенням суду про визнання результатів процедури закупівлі недійсними;
на період призупинення процедури закупівлі;
наявності відповідного рішення органу оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.
При цьому, органи Казначейства діють на підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року №460/2011 «Про Положення про Державну казначейську службу України», постанови Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 215 «Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України», а також Положення про управління (відділення) Державної казначейської служби України у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського значення, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12.10.2011 № 1280.
Відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 12.10.2011 № 1280 Управління Казначейства відповідно до покладених на них завдань та в установленому законодавством порядку:
- здійснюють реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;
- здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів;
- застосовують або здійснюють заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.
Управління Казначейства в установленому порядку мають право:
- повертати без виконання документи, подані розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами і стягувачами у передбачених законодавством випадках;
- надавати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зупиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бюджетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань
- звертатись до суду, в тому числі у разі виявлення порушень бюджетного законодавства.
На виконання вимог Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі - Порядок № 309), Управління перевіряє документи згідно з вимогами законодавства у сфері закупівель.
Відповідно до пункту 2.9 Порядку № 309 органи Казначейства не реєструють зобов'язання у разі відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України.
Відповідно до частини 2 статті 7 ЗУ «Про публічні закупівлі», Управління:
- до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність в електронній системі закупівель: договору про закупівлю, річного плану закупівель, звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю.
- вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, зазначених вище.
Перевірка наявності вищезазначених документів проводиться шляхом перегляду документів, розміщених в електронній системі закупівель відповідним відділом Управління, який здійснює обслуговування замовника.
Матеріали справи свідчать, що розглядаючи питання про наявність у позивача документів та їх відповідність вимогам законодавства у сфері закупівель, відповідач послався на ту обставину, що в електронній системі закупівель відсутня реєстрація договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведеної процедури закупівлі по замовнику - департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради. Також у вказаних додаткових угодах позивач не вказаний замовником. На думку відповідача ця обставина унеможливлює реєстрацію бюджетного зобов'язання за вказаними додатковими угодами.
Позивач в свою чергу зазначає, що Департамент економіки діяв відповідно до Закону № 922-VIII та Рішення № 1022, як централізована закупівельна організація, відповідальна за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог вказаного Закону.
Суд вважає вказане твердження позивача помилковим з огляду на те, що відповідно до ст. 1 Закону України «Про публічні закупівлі» централізовані закупівельні організації - юридичні особи, що визначаються Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування як замовники, які організовують і проводять процедури закупівель та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону. Централізовані закупівельні організації набувають усіх прав та обов'язків замовників, що визначені цим Законом, та несуть відповідальність згідно із законами України. Особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Разом з тим, суд зазначає, що Кабінетом Міністрів України не затверджено відповідних нормативно-правових актів, які визначають особливості створення та діяльності централізованої закупівельної організації в м. Черкасах.
Таким чином, правові підстави здійснення діяльності централізованими закупівельними організаціями, визначеними органами місцевого самоврядування (зокрема, Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради) виникатимуть після затвердження Кабінетом Міністрів України та набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами, які визначатимуть особливості створення та діяльності таких організацій.
Отже, діючим законодавством України не передбачено проведення процедур закупівлі замовником - Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, як централізованою закупівельною організацією.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2016 № 928 «Про реалізацію пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації» (далі - Постанова № 928) затверджено Порядок реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації в інтересах Секретаріату Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади в рамках реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації.
Відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 № 459, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державних та публічних закупівель.
В зв'язку з викладеним, на виконання Постанови № 928 наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 12.01.2017 № 20 визначено державну установу «Професійні закупівлі» відповідальною за виконання функцій централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту та затверджено перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація.
Таким чином, насьогодні чинним законодавством України визначена єдина державна установа “Професійні закупівлі” яка може здійснювати функції централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту.
Отже, правові підстави здійснення діяльності централізованими закупівельними організаціями, визначеними органами місцевого самоврядування (зокрема, Департаментом економіки) виникатимуть після затвердження Кабінетом Міністрів України та набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами, які визначатимуть особливості створення та діяльності таких організацій.
Діючим законодавством України не передбачено проведення процедур закупівлі замовником - Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, як централізованою закупівельною організацією.
Враховуючи наведене, суд вважає, що подання на реєстрацію бюджетних зобов'язань за договором договір №371 від 14.11.2016 та додаткову угоду до цього договору №5 від 19.04.2018, є порушенням Порядку № 309, а тому відповідно до пункту 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України являється порушенням бюджетного законодавства, що в свою чергу відповідно до пункту 1 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України є підставою для застосування такого заходу впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення бюджетного законодавства.
Відповідно до частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суд при вирішенні спору враховує приписи статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є необґрунтованими, а вимоги такими, в задоволенні яких слід відмовити.
Враховуючи положення ст. 139 КАС України, питання про їх розподіл судом не вирішується.
Керуючись ст.ст. 6, 9, 12, 14, 72, 76, 90, 241-246, 255, 262, 295 КАС України, суд
вирішив:
У задоволенні позову відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення суду. Якщо в судовому засіданні оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя В.П. Тимошенко