Іменем України
31 липня 2018 року
Київ
справа №814/2790/16
адміністративне провадження №К/9901/29899/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2017 у справі №814/2790/16 за позовом ОСОБА_2 до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №8 Національної поліції України про визнання протиправними та скасування рішень, визнання протиправними дій
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної поліції України (далі - НПУ), Департаменту захисту економіки Національної поліції України (далі - Департамент), Центральної атестаційної комісії №8 Національної поліції України (далі - ЦАК №8) про визнання протиправним та скасування рішення Департаменту в частині включення позивача до списку осіб, які підлягають атестуванню, визнання протиправними дій НПУ та Департаменту щодо проведення відносно позивача атестування та скасування рішення ЦАК №8, як такого, що прийнято безпідставно і незаконно.
2. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.01.2017 позов задоволено. Визнано протиправними дії НПУ та Департаменту щодо проведення атестування оперуповноваженого Управління захисту економіки в Миколаївській області Департаменту майора поліції ОСОБА_2 Скасовано рішення (висновок) ЦАК №8 щодо оперуповноваженого Управління захисту економіки в Миколаївській області Департаменту майора поліції ОСОБА_2, що міститься в протоколі засідання комісії та атестаційному листі від 02.03.2016 №15.00004255.0022764, а саме: "4-займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність".
3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2017 постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.01.2017 скасовано і прийнято нову, якою у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
4.1. Наказом НПУ по особовому складу Департаменту №176 о/с від 11.11.2015, відповідно до пунктів 9, 12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію", призначено прибулих з Міністерства внутрішніх справ з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування та установленням посадових окладів згідно зі штатним розписом з 07.11.2015: по управлінню захисту економіки в Миколаївській області позивача, який мав спеціальне звання майор міліції, оперуповноваженим, присвоївши йому спеціальне звання майор поліції.
4.2. Наказом НПУ від 20.11.2015 №210 о/с "Про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві" вирішено провести атестування поліцейських апарату НПУ та міжрегіональних територіальних підрозділів, в тому числі і Департаменту.
4.3. Наказом Національної поліції України від 23.11.2015 №102 "Про організацію заходів з тестування особового складу Національної поліції України" встановлено умови допуску поліцейських до участі в атестуванні та зобов'язано керівників структурних підрозділів апарату НПУ, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи Центр обслуговування підрозділів НПУ, Головного управління НП в Київській області, Головного управління НПУ у м. Києві скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню.
4.4. Пунктом 3 наказу НПУ від 20.11.2015 №210 о/с керівників міжрегіональних територіальних підрозділів НПУ (в тому числі Департаменту захисту економіки) зобов'язано скласти списки поліцейських, які підлягали атестуванню.
4.5. На підставі цього наказу, заступником начальника Управління захисту економіки в Миколаївській області складено список працівників цього управління, які підлягають атестуванню відповідно до Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465 станом на 23.11.2015, в якому під номером 618 зазначено позивача. Також складено атестаційний лист позивача, підготовлені на засідання атестаційних комісій додаткові матеріали щодо проходження служби поліцейськими.
4.6. 02.03.2016 позивач проходив атестацію, за наслідками якої ЦАК №8 за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення прийняла рішення, згідно якого позивач не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
4.7. 09.12.2016 Центральна апеляційна атестаційна комісія №1 відхилила скаргу позивача на рішення ЦАК №8 від 02.03.2016.
5. Приймаючи судове рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що підстав для атестування позивача, прийнятого на службу в поліцію безстроково, не було і атестаційна комісія приймала рішення про невідповідність позивача займаній посаді без урахування всіх даних про особу.
6. Приймаючи оскаржуване судове рішення про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції зазначив про те, що проведення атестування позивача прямо передбачено статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію", а також Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465 станом на 23.11.2015. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що при проведенні атестування позивача ЦАК №8 врахувала усі відповідні показники його службової діяльності, набрані бали при тестуванні (які по професійному тестуванню були нижчими ніж мінімальні) і за результатами оцінки цих складових реалізувала власні дискреційні повноваження, прийнявши у встановлений законодавством спосіб відповідне рішення.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Позивач подав касаційну скаргу на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.01.2017.
8. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми статті 57 Закону України "Про Національну поліцію", які наділяють керівника органу поліції повноваженнями приймати рішення щодо проведення атестування поліцейського лише у визначених законодавством випадках. Крім того, на думку скаржника, рішення за наслідками проведеного відносно нього атестування є необ'єктивним та необґрунтованим.
9. Відповідач 1 - НПУ, подав заперечення на касаційну скаргу, в якій просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
10. На обґрунтування заперечень відповідач 1 вказує, що оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції постановлене на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права і підстави для його скасування та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції, визначені Кодексом адміністративного судочинства України, відсутні. Наголошує, що норми частин 1-3 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" визначають мету проведення атестування та наділяють керівника органу поліції повноваженнями приймати рішення щодо проведення атестування поліцейського. На думку скаржника, Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465, передбачено наявність в атестаційної комісії виключних повноважень проводити атестування поліцейських та приймати рішення за наслідками його проведення на підставі всебічного розгляду зібраних матеріалів та проведення співбесіди з поліцейським, що і було зроблено у випадку з позивачем.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
11. Конституція України:
"Стаття 19. &?м;…&?р; Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".
"Стаття 43. &lл;…&gн; Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення &?н;…&?у;".
12. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 №580-VIII, який
набрав чинності 07.11.2015, надалі - Закон №580-VIII):
Стаття 57. Атестування поліцейських
"1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
2. Атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".
Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського
"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.
2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".
Стаття 59. Служба в поліції
"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.
4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".
Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції
"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:
&? ;…&?ц; 5) через службову невідповідність &?й;…&?л;".
Розділ XI
Прикінцеві та перехідні положення
"9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".
13. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція №1465):
І. Загальні положення
"…3. Атестування поліцейських проводиться:
1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;
2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;
3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.
5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".
ІІ. Атестаційні комісії
"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:
1) центральні атестаційні комісії, персональний склад яких затверджується наказом Національної поліції України.
До повноважень центральних атестаційних комісій належить проведення атестування всіх поліцейських".
ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування
"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.
12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.
Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.
Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.
…15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:
1) займаній посаді відповідає;
2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;
3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;
4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:
1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);
2) показники службової діяльності;
3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;
4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;
5) наявність заохочень;
6) наявність дисциплінарних стягнень;
7) результати тестування;
8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).
…20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.
21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.
…24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.
…28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_2, після набрання чинності Законом №580-VIII, прийнятий на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважався таким, що призначений на посаду поліцейського безстроково і міг бути звільнений виключно з підстав, визначених цим Законом.
15. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.
16. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.
17. Тому, посилання НПУ на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині 1 статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.
18. Наведений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.
19. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.
20. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.
21. Передбачені частиною 4 статті 57 №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами 1-2 статті 57 Закону №580-VIII.
22. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.
23. Тому, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо протиправності дій НПУ з приводу включення позивача до списку поліцейських, які підлягали атестуванню.
24. Вирішуючи даний спір суд першої інстанції, на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів, з'ясував, що у протоколі ЦАК №8 від 02.03.2016 №15.00004255.0022764 не зазначено мотивів, якими керувалися її члени при прийнятті до уваги або відхиленні обставин, в контексті ділових, професійних якостей позивача, його освітнього та кваліфікаційного рівнів тощо, що мають значення для прийняття рішення, а також не наведено відповідного обґрунтування, яке стало підставою для висновку про те, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
25. Крім цього, сама по собі вказівка у такому рішенні (висновку), що членами атестаційної комісії під час проведення атестування позивача досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які зібрано на поліцейського, а саме: декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформацію з відкритих джерел, не дає підстави для однозначного висновку про належне дослідження таких матеріалів у їх взаємозв'язку з іншими фактами та обставинами, що мають значення та прийняття спірного рішення з урахуванням таких даних. При цьому, атестаційною комісією не надано доказів на підтвердження того, яка саме інформація з відкритих джерел досліджувалась та що саме в ній містилось.
26. Колегія суддів вважає, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, суд першої інстанції дійшов вірних висновків про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, а тому, є необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню судом.
27. При цьому, формальне зазначення атестаційною комісією у висновку усіх необхідних складових, саме по собі, не може свідчити про обґрунтованість рішення, наявність законних підстав для його прийняття відносно позивача та дотримання атестаційною комісією вимог пункту 20 розділу IV Інструкції №1465.
28. Колегія суддів наголошує, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
29. Згідно з частиною 1 статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
30. Суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення допустив неправильне застосування норм матеріального і процесуального права та безпідставно скасував законне судове рішення суду першої інстанції, у зв'язку з чим касаційна скарга підлягає до задоволення.
31. Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.
32. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.05.2017 у справі №814/2790/16 за позовом ОСОБА_2 до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №8 Національної поліції України про визнання протиправним та скасування рішень, визнання протиправними дій скасувати.
33. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.01.2017 у справі №814/2790/16 за позовом ОСОБА_2 до Національної поліції України, Департаменту захисту економіки Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №8 Національної поліції України про визнання протиправним та скасування рішень, визнання протиправними дій і залишити в силі.
34. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
...........................
...........................
...........................
В.М. Шарапа
В.М. Бевзенко
Н.А. Данилевич ,
Судді Верховного Суду