19 липня 2018 року Справа № 823/1385/18
м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Гаращенка В.В.,
за участю:
секретаря судового засідання: Дорошенко Л.В.,
представника позивача: ОСОБА_1 - за довіреністю,
представник 1-го відповідача: ОСОБА_2 - за довіреністю,
представник 2-го відповідача: ОСОБА_3 - за довіреністю,
розглянувши за правилами загального позовного провадження в місті Черкаси адміністративну справу за позовом заступника прокурора Черкаської області до Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, Черкаської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,-
Заступник прокурора Черкаської області (далі - позивач) звернувся до суду з позовною заявою до Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради (далі - відповідач 1), Черкаської міської ради (далі - відповідач 2), в якій просить:
- визнати протиправною бездіяльність Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради щодо невжиття заходів для відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40, що знаходиться за адресою: м. Черкаси, вул. Припортова (далі по тексту також ОСОБА_4), 10;
- зобов'язати Черкаську міську раду розглянути на черговому пленарному засіданні сесії питання щодо відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40, що знаходиться за адресою: м. Черкаси, вул. Припортова, 10.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що рішенням Черкаської міської ради №4-433 від 26.12.2013 затверджено «Міську програму розвитку дошкільної освіти міста Черкаси до 2017 року» (далі - Програма), згідно розділу 9 якої, зокрема є розширення мережі навчальних закладів міста на одну одиницю у 2017 році, що полягає у відновленні функціонування дошкільного навчального закладу №40, який знаходиться за адресою по вул. Припортова, 10 у м. Черкаси. Проте, питання щодо відновлення діяльності дошкільного навчального закладу №40 не вирішено та на сесії Черкаської міської ради не розглядалось.
Позивач вважає, що бездіяльність щодо відновлення функціонування навчального закладу орган місцевого самоврядування порушує інтереси територіальної громади в цілому та кожного її члена окремо на забезпечення належних умов для здобуття освіти.
Представник позивача в судовому засіданні просила позов задовольнити повністю.
Представником Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради подано до суду відзив на позов, в якому останнія позовні вимоги не визнала, та просила в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю, аргументуючи свою позицію тим, що реалізація заходів щодо відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40 передбачає здійснення капітального ремонту та реконструкцію приміщень, фінансування яких здійснюється через Програму соціально-економічного розвитку, тому дії Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, щодо відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40, виходять з фінансових можливостей та видатків з міського бюджету.
При цьому представник Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради вказує, що рішенням Черкаської міської ради від 09.04.2015 №2-1157 «Про затвердження Програми соціально-економічного і культурного розвитку м. Черкаси на 2015 рік» передбачалось 600 000 грн. на реалізацію капітального ремонту майнового комплексу по вул. Героїв Сталінграду, 10. Рішенням Черкаської міської ради від 10.08.2017 №2-2319 «Про внесення змін до рішення міської ради від 16.12.2016 №2-1515 «Про міський бюджет на 2017 рік» передбачено видатки в розмірі 400000 грн. щодо здійснення реконструкції дошкільного навчального закладу №40.
Крім того представник Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради зазначила, що оскільки запланований захід щодо відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40 не реалізований, то Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради поданий до Департаменту фінансової політики Черкаської міської ради проект щодо бюджету на 2018 рік з пропозицією щодо передбачення серед видатків бюджету міста на 2018 рік коштів на реконструкцію дошкільного навчального закладу №40 на загальну суму 120299 грн.
Представник Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради в судовому засіданні проти задоволення адміністративного позову заперечував повністю.
У встановлений ухвалою суду строк від представника Черкаської міської ради надійшов відзив на позов, в якому зазначено, що у зв'язку з відсутністю фінансових можливостей міського бюджету м. Черкаси на відповідні роки кошти на Програму не виділялись.
Заперечуючи проти посилання позивача щодо бездіяльності Черкаської міської ради у спірному питанні представник Черкаської міської ради вказує, що у 2017 році проведено обстеження будівлі та виданий звіт про технічний стан будівельних конструкцій дошкільного навчального закладу №40 та за результатами якого виготовляється проектно-кошторисна документація з подальшим проходженням комплексної експертизи проекту. Також зазначила про 3000000 грн., що передбачені в проекті Програми соціально-економічного і культурного розвитку міста Черкаси на 2018 рік по об'єкту «Реконструкція будівлі дошкільного навчального закладу №40».
Представник Черкаської міської ради в судовому засіданні проти задоволення адміністративного позову заперечив з підстав викладених у відзиві.
До суду також подано відповідь на відзив, в якому позивач не погодився з жодним доводом відповідачів, зазначивши їх безпідставними та просив адміністративний позов задовольнити повністю.
Заслухавши пояснення представників сторін, повно, всебічно, об'єктивно дослідивши надані у справі докази, надавши їм юридичну оцінку, судом встановлено наступне.
Рішенням Черкаської міської ради народних депутатів від 30.09.1988 №132 затверджено акт державної комісії від 30.09.1988 про прийом в експлуатацію двоповерхового дитячого саду - яслів за адресою: вул. Героїв Сталінграду, 10.
Пунктом 3 рішення Черкаської міської ради №6-22/112 від 29.12.1997 про ліквідацію дошкільних виховних закладів міста вирішено ліквідувати з 16 березня 1998 року дошкільний виховний заклад №40 по вул. Героїв Сталінграду, 10.
Наказом №2 від 20.01.1998 відділу освіти Придніпровського районного виконкому м. Черкаси передано з 01 червня 1998 року майновий комплекс дошкільного закладу №40 під початкові класи загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №33.
Рішенням Черкаської міської ради від 18.11.1998 №4-25 перепрофільовано дошкільний заклад №40 по вул. Г. Сталінграду, 10 в загальноосвітню школу І-ІІІ ступенів для розміщення класів Черкаської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №33 ім. Василя Симоненка.
В подальшому рішенням Черкаської міської ради від 26.12.2013 №4-433 затверджено програму розвитку дошкільної освіти міста Черкаси до 2017 згідно якої очікуваним кінцевим результатом є зокрема відновлення функціонування дошкільного закладу №40 по вул. Героїв Дніпра, 10.
В зв'язку з неналежним виконанням відповідачами своїх функцій позивач звернувся до суду.
Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.
Статтею 53 Конституції України передбачено, що держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України «Про освіту» освіта є державним пріоритетом, що забезпечує інноваційний, соціально-економічний і культурний розвиток суспільства. Фінансування освіти є інвестицією в людський потенціал, сталий розвиток суспільства і держави.
Згідно ст. 10 Закону України «Про освіту» невід'ємним складником системи освіти є дошкільна освіта.
Метою дошкільної освіти є забезпечення цілісного розвитку дитини, її фізичних, інтелектуальних і творчих здібностей шляхом виховання, навчання, соціалізації та формування необхідних життєвих навичок. (ч. 1, ст. 11 Закону України «Про освіту»).
Держава визнає пріоритетну роль дошкільної освіти та створює належні умови для її здобуття. Державна політика у сфері дошкільної освіти визначається Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами і втілюється центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування (ч. 1 ст. З Закону України «Про дошкільну освіту»).
Статтею 19 Закону України «Про охорону дитинства» встановлено, що держава гарантує доступність і безоплатність дошкільної освіти в державних і комунальних навчальних закладах.
Одним із основних принципів дошкільної освіти є доступність для кожного громадянина освітніх послуг, що надаються системою дошкільної освіти (ст. 6 Закону України «Про дошкільну освіту»).
Згідно ст. 33 Закону України «Про освіту» дошкільна освіта і виховання здійснюються в дошкільних навчальних закладах і мають на меті забезпечення фізичного, психічного здоров'я дітей, їх всебічного розвитку, набуття життєвого досвіду, вироблення умінь, навичок, необхідних для подальшого навчання.
Отже, за освітою законодавством закріплений статус пріоритетного державного напряму. Первинною ланкою безперервної освіти є дошкільна освіта, держава створює та гарантує належні умови для її здобуття, доступність і безоплатність.
Статтею 16 Закону України «Про дошкільну освіту» врегульовано питання утворення, реорганізації, ліквідації чи перепрофілювання (зміну типу) закладу дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності приймає його засновник (засновники). Засновником закладу дошкільної освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад дошкільної освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов'язків засновника.
Відповідно ст. 17 Закону України «Про дошкільну освіту» управління системою дошкільної освіти здійснюють, зокрема, органи місцевого самоврядування.
Частиною 1 ст. 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно ст. 18 Закону України «Про дошкільну освіту» основними завданнями органів управління системою дошкільної освіти зокрема є: створення умов для здобуття дітьми, у тому числі з особливими освітніми потребами, дошкільної освіти; прогнозування, забезпечення розвитку дошкільної освіти та мережі закладів дошкільної освіти незалежно від типів і форми власності відповідно до освітніх запитів населення.
Вказані норми кореспондуються з приписами ст. 66 Закону України «Про освіту», які визначають, що міські ради відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти; мають право засновувати заклади освіти, реорганізовувати і ліквідовувати їх.
Таким чином, до повноважень органів місцевого самоврядування в системі дошкільної освіти належить забезпечення реалізації державної політики у сфері дошкільної освіти на відповідній території, у тому числі розвиток мережі закладів дошкільної освіти всіх форм власності відповідно до потреб населення, поліпшення матеріально-технічної бази та господарське обслуговування комунальних закладів дошкільної освіти; виконання функції засновника закладів дошкільної освіти на відповідній території; створення умов для одержання дітьми, у тому числі з особливими освітніми потребами, дошкільної освіти; створення умов для розвитку закладів дошкільної освіти усіх форм власності.
Саме міські ради відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території
Реалізовуючи повноваження в сфері дошкільної освіти та виходячи із нагальної необхідності прийняття міської Програми, в якій визначаться заходи щодо визначення стратегії розвитку дошкільної освіти Черкаська міська рада рішенням від 26.12.2003 №4-433 затвердила Програму розвитку дошкільної освіти міста Черкаси до 2017 року (далі - Програма).
Пунктом 2 Програми передбачено, що головний розпорядник бюджетних коштів - Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради розробляє та протягом 45 днів з дня набрання чинності рішення про місцевий бюджет затверджує спільно з департаментом фінансової політики паспорт бюджетної програми.
Згідно п. 5 Програми одним з основоположних завдань Програми є забезпечення конституційних прав та державних гарантій щодо доступності здобуття дошкільної освіти дітьми дошкільного віку шляхом розширення мережі дошкільних начальних закладів різних типів і форм власності.
Відповідно до пп. 2 п. 7 Програми, передбачається відновлення функціонування раніше закритого дошкільного закладу №40 (вул. Героїв Сталінграду, 10) за 2014 - 2017 рік.
На виконання вищевказаного пункту в п. 8 Програми проведено розрахунок витрат, загальна проектна сума яких на 2014 рік складає 70 тис. грн., на 2015 рік складає 1000 тис. грн., на 2016 рік визначено 1200 тис. грн. та на 2017 рік встановлено 368 тис. грн.
Виконання Програми згідно п. 9 надасть зокрема можливість до 2017 року відновити роботу дошкільних навчальних закладів (груп).
Судом встановлено, що рішенням Черкаської міської ради від 10.08.2017 №2-2319 внесено зміни до рішення міської ради від 16.12.2016 №2-1515 «Про міський бюджет на 2017 рік», яким передбачено видатки в розмірі 400 тис. грн. на реконструкцію дошкільного навчального закладу №40 (з ПКД) (КПКВК 1016310).
На виконання вказаного рішення 06.09.2017 між Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_5 укладено договір №87, у відповідності до п. 1 на проекті роботи щодо виготовлення проектно-кошторисної документації по реконструкції дошкільного навчального закладу №40, за результатами якого став звіт про технічний стан будівельних конструкцій дошкільного начального закладу №40, з метою проведення капітального ремонту за адресою: вул. Припортова, 10, м. Черкаси.
Судом також встановлено, що 15.03.2018 Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради направив проект бюджету на 2018 рік, що включає в себе виділення коштів в сумі 398299 грн. на реконструкцію будівлі дошкільного навчального закладу №40.
Проте, як підтверджують матеріали справи та не заперечувалось сторонами в судовому засіданні у період з 2014 по 2017 функціонування дошкільного навчального закладу №40 не відновлено.
Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Обов'язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування встановлена ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Підсумовуючи наведене суд, зазначає, що на виконання своїх функцій в сфері дошкільної освіти Черкаська міська рада в Програмі вирішила відновити функціонування дошкільного закладу №40 по вул. Припортовій, 10, м. Черкаси, до 2017 року.
Достатніх доказів відновлення вказаного закладу в 2014-2016 відповідачами не надано. Посилання відповідачів на рішення Черкаської міської ради від 09.04.2015 №2-1157 «Про затвердження Програм соціально-економічного і культурного розвитку м. Черкаси на 2015 рік», яким передбачалось 600 тис. грн. на дію 2.5.41 «Капітальний ремонт майнового комплексу по вул. Г. Сталінграду 10, що знаходиться на балансі середньої школи І-ІІІ ступенів №33 Черкаської міської ради (з ПКД), які спрямовані до розділу «Інші кошти» судом не приймається, оскільки доказів фактичних дій капітального ремонту не надано.
Суд також критично сприймає посилання відповідачів на відсутність в міському бюджету коштів на відновлення функціонування закладу, оскільки відповідних доказів матеріали справи не містять.
Крім того, на переконання суду дії вжиті в 2017 були недостатніми, оскільки рішення місцевого самоврядування в частині відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40 не виконано.
Між тим звернення Департаменту освіти та гуманітарної політики від 03.05.2018 №708-12-4/1 до директора Департаменту фінансової політики ОСОБА_6 є недостатнім доказом вжиття необхідних заходів для відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40, оскільки вчинене після пред'явлення прокурором позову до суду.
Отже, за вказаних обставин, суд вважає, що невиконання міської програми розвитку дошкільної освіти міста Черкаси до 2017 в частині відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40, який знаходиться по вул. Припортовій 10, у м. Черкасах, є наслідком бездіяльності відповідачів та порушує інтереси територіальної громади в цілому та кожного її члена окремо на забезпечення належних умов для здобуття дошкільної освіти.
При цьому належним способом захисту прав територіальної громади м. Черкаси та інтересів держави в освітній сфері є зобов'язання Черкаської міської ради розглянути на черговому пленарному засіданні сесії питання щодо відновлення функціонування навчального закладу.
Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
При цьому в силу положень частини 2 статті 77 вказаного кодексу, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України приходить до висновку, що адміністративний позов підлягає задоволенню повністю.
Відповідно до ч. 1 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа
Керуючись ст. 2, 5, 6, 9, 12, 14, 72, 77, 139, 241-246, 255, 263, 295, 370 КАС України суд, -
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради щодо невжиття заходів для відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40, що знаходиться за адресою: м. Черкаси, вул. Припортова 10.
Зобов'язати Черкаську міську раду розглянути на черговому пленарному засіданні сесії питання щодо відновлення функціонування дошкільного навчального закладу №40, що знаходиться за адресою: м. Черкаси, вул. Припортова, 10.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 36, код ЄДРПОУ 04061547) на користь Прокуратури Черкаської області (18000, м. Черкаси, бул. Шевченка, 286, код ЄДРПОУ 02911119) судовий збір в сумі 1762 грн. (тисячу сімсот шістдесят дві) грн.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, яка може бути подана з врахуванням особливостей закріплених п. 15.5 Перехідних положень КАС України протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення суду. Якщо в судовому засіданні проголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Повне судове рішення складене 26 липня 2018 року.
Суддя В.В. Гаращенко