м. Вінниця
10 липня 2018 р. справа № 802/886/18-а
Вінницький окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді: Дончика В.В.,
за участю:
секретаря судового засідання: Медвідь І.О.,
представника відповідача: ОСОБА_1,
представника третьої особи: ОСОБА_1,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Томашпільського районного сектора Управління Державної міграційної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Управління Державної міграційної служби у Вінницькій області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії
14.03.2018 року ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулись в суд, як законні представники в інтересах неповнолітнього ОСОБА_2, з адміністративним позовом до Томашпільського районного сектора Управління Державної міграційної служби України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.
В обґрунтування позовних вимог зазначали, що ОСОБА_2. ІНФОРМАЦІЯ_1 є сином позивачів. 6 жовтня 2017 року син разом з законними представниками ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулися до Томашпільського районного сектору Управління Державної міграційної служби України у Вінницькій області з заявою про видачу неповнолітньому сину паспорта громадянина України виключно у формі паспортної книжечки зразка 1994 року.
8 грудня 2017 року отримали листа відповідача, в якому їм повідомили, що у відповідності до змін Постанови № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України», а саме п.2 Загальної частини Постанови встановлено, що паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій. Інші варіанти паспорта громадянина України (документа) законодавцем не встановлено та не передбачено. Крім того, всі територіальні підрозділи в тому числі і Томашпільський районний сектор Управління ДМС України у Вінницькій області, забезпечені матеріально-технічним ресурсом для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затвердженні Постановою Кабінету Міністрів України, і тому з 1 листопада 2016 року прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки припинено.
Позивачі вказують, що їх син не бажає оформляти паспорт у формі пластикової картки типу ID-картки, оскільки картка містить в собі безконтактний електронний носій із персональними даними, від обробки яких він відмовляється, що суперечить його релігійним переконанням. На думку позивачів, відповідач, відмовляючи у оформлені паспорта у формі книжечки, порушує права та інтереси їх сина, що і стало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом, у якому просили:
- визнати дії Томашпільського районного сектора Управління Державної міграційної служби України у Вінницькій області щодо не оформлення паспорту неповнолітньому ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1, у формі паспортної книжечки протиправними;
- зобов'язати Томашпільський районний сектор Управління Державної міграційної служби України у Вінницькій області оформити та видати бланк паспорту ОСОБА_2 у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 року №2503-ХХІІ, з проставленою відміткою проживання без використання цифрового ідентифікатора особи та автоматизованої обробки персональних даних.
Ухвалою суду від 19.03.2018 року прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі, призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження. Крім того, залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Управління Державної міграційної служби у Вінницькій області. Призначено підготовче засідання у справі.
30.03.2018 року відповідачем до суду подано письмовий відзив на адміністративний позов, у якому просили відмовити у задоволенні адміністративного позову. Вказали, що під час виконання своїх повноважень, Томашпільський районний сектор Управління ДМС України у Вінницькій області діяв на підставі та в межах законодавства, не порушуючи статтю 9 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Крім того зазначили, що наведена правова позиція узгоджується з існуючою практикою, зокрема вказали, що 26 березня 2018 року Верховним судом у зразковій справі №Пз/9901/2/18 прийнято судове рішення, яким зобов'язано Державну міграційну службу України та територіальні органи оформляти паспорт громадянина України у формі ID-1 карточки.
Ухвалою суду від 10.04.2018 року, замінено первинних позивачів ОСОБА_3, ОСОБА_4. в зв'язку із досягненням повноліття та набуття адміністративно процесуальної правоздатності, належним позивачем - ОСОБА_2.
29.05.2018 року протокольною ухвалою суду із занесенням до протоколу судового засідання, закінчено підготовче провадження та призначено розгляд справи по суті.
Позивач в судове засідання не з'явився з невідомих суду причин, про час, місце та дату судового засідання був повідомлений належним чином, про що свідчать матеріали справи.
Представник відповідача та третьої особи заперечувала щодо задоволення адміністративного позову, посилаючись на обставини наведені у письмовому відзиві на позовну заяву.
Дослідивши матеріали справи, надані сторонами докази, суд встановив наступне.
У жовтні 2017 неповнолітній ОСОБА_2, разом з законними представниками ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулись до Томашпільського РС УДМС України у Вінницькій області з заявою про видачу ОСОБА_2 паспорта громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки.
Листом від 8 грудня 2017 року №45/1889, відповідач повідомив позивача, що Томашпільський РС УДМС у Вінницькій діяльності керується Конституцією України, Положенням про Державну міграційну службу України, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360, актами Президента та Кабінету Міністрів України та іншими законодавчими актами.
У відповідності до змін та доповнень (остання редакція від 26.10.2016 року) Постанови № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України», а саме п.2 Загальної частини Постанови, встановлено, що паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій. Інші варіанти паспорта громадянина України (документа) законодавцем не встановлено та не передбачено.
Також зауважили, що оскільки всі територіальні підрозділи в тому числі і Томашпільський РС УДМС України у Вінницькій області, забезпечені матеріально-технічним ресурсом для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затвердженні Постановою, населення Томашпільського районного сектору УДМС України у Вінницькій області, при досягненні певного віку, бо у разі зміни прізвища документується паспортом громадянина України у формі пластикової картки типу ID, прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки припинено з 01.11.2016 року.
На підставі викладеного, відповідач вказав, що його дії відповідають нормам чинного законодавства та направленні на виконання постанови Кабінету Міністрів України № 320.
Однак, позивач ОСОБА_2, через свої особисті погляди та релігійні переконання заперечує проти отримання паспорта громадянина України у вигляді ІD-картки, вважає дії відповідача щодо не оформлення йому паспорту громадянина України у формі паспортної книжечки протиправними, такими що порушують його права.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам у даній справі, а також, враховуючи предмет розгляду даної справи та вирішуючи спір по суті, суд виходить із наступного.
Документом, який посвідчує особу і підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України, порядок оформлення, видачі, обміну якого на сьогодні (на дату виникнення спірних відносин теж) регламентує Закон № 5492-VI (у редакції, викладеній згідно із Законом № 1474-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України (далі Закон № 1474-VIII), а також прийняті на виконання цього Закону урядові постанови № 302 (з урахуванням змін, внесених згідно з постановою від 26 жовтня 2016 року № 745) та № 784 від 18 жовтня 2017 року «Про затвердження Порядку ведення Єдиного державного демографічного реєстру та надання з нього інформації, взаємодії між уповноваженими суб'єктами, а також здійснення ідентифікації та верифікації» (далі Постанова № 784).
За цими нормативно-правовими актами, з 1 січня 2016 року паспорт громадянина України обов'язково повинен оформлятися засобами Єдиного державного демографічного реєстру(далі Реєстр). Водночас було встановлено, що до завершення робіт із забезпечення в повному обсязі територіальних підрозділів ДМС матеріально-технічними ресурсами, необхідними для оформлення і видачі паспорта громадянина України, зразки бланків якого затверджено Постановою № 302, але не довше ніж до 1 листопада 2016 року, дозволено використання бланка паспорта громадянина України у формі книжечки зразка 1994 року з урахуванням пункту 2 Положення про паспорт.
Щодо Положення про паспорт, на яке позивач посилається, як на одну з правових підстав для задоволення позовних вимог, то цей підзаконний нормативно-правовий акт прийнято на виконання вимог статті 5 Закону України від 8 жовтня 1991 року № 1636-XII «Про громадянство України» (втратив чинність згідно із Законом України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України»).
На підставі Положення про паспорт (у редакції Постанови Верховної Ради України від 2 вересня 1993 року № 3423-XII), Кабінет Міністрів України постановою від 4 червня 1994 року № 353 (далі Постанова № 353) затвердив зразок бланка паспорта громадянина України. Цю постанову з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2013 року № 185 «Деякі питання виконання Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визнано такою, що втратила чинність.
Однак, Постановою від 12 червня 2013 року № 415 уряд зупинив дію Постанови від 13 березня 2013 року № 185, при цьому відновивши дію Постанови № 353, якою було затверджено зразок бланка паспорта громадянина України (зразка 1994 року).
Незважаючи на те, що Положення про паспорт, на який посилається позивач, на сьогодні є чинним, усе ж, насамперед варто зважати на те, що це підзаконний нормативно-правовий акт, тоді як сфера правовідносин, у якій виник цей спір, врегульована Законом України № 5492-VI та урядовими постановами, прийнятими на підставі та на виконання цього закону.
У контексті розгляду даної справи, звернути увагу варто на те, що Положення про паспорт підлягало застосуванню лише в частині пункту 2, де вказано вік, з якого видається паспорт громадянина України (за цим пунктом із 16 років).
За Постановою № 302 в редакції, чинній до набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2016 року № 745, паспорт громадянина України міг виготовлятися як у формі картки, в яку імплантовано безконтактний електронний носій, так і у формі картки, що не містить безконтактного електронного носія. Постановою № 302 уряд затвердив зразки і технічний опис обох бланків паспортів.
Щодо останнього, то з 1 листопада 2016 року уряд, згідно з Постановою від 26 жовтня 2016 року № 745, остаточно припинив приймання документів для оформлення такого документа, встановивши, що з указаної дати паспорт громадянина України може оформлятися виключно у формі картки, що містить безконтактний електронний носій (за зразком бланка, затвердженого Постановою № 302).
З огляду на передбачену в Постанові № 302 можливість використання бланка паспорта громадянина України у формі книжечки зразка 1994 року, паспорт громадянина України такої форми (вигляду), громадяни України могли отримувати за умови, що подали для цього необхідні документи до 1 листопада 2016 року.
З 1 листопада 2016 року всі без винятку територіальні органи/підрозділи державної міграційної служби, зобов'язані остаточно припинити приймання документів на оформлення паспортів громадянина України як зразка 1994 року, так і у формі картки, що не містить безконтактного електронного носія. Із цієї дати (1 листопада 2016 року) паспорт громадянина України повинен оформлятися (чи то вперше, чи у зв'язку з його обміном або втратою) лише засобами Реєстру і тільки у формі картки, що містить безконтактний електронний носій.
На носій вноситься інформація, яка зазначена на лицьовому та зворотному боці паспорта, біометричні дані, параметри особи (відцифрований образ обличчя, відцифрований підпис особи (останнє для громадян України, які досягли вісімнадцятирічного віку), відцифровані відбитки пальців рук (за згодою особи), а також дані щодо забезпечення захисту інформації, що внесена на безконтактний електронний носій, відповідно до вимог Закону № 5492-VI. Так, за фактом оформлення паспорта громадянина України до Реєстру підлягають внесенню персональні дані такої особи, у зв'язку з чим у цьому Реєстрі формується унікальний номер, запис про який вноситься до паспорта громадянина України.
Звідси випливає висновок, що з 1 листопада 2016 року, і на дату звернення позивача про оформлення паспорта громадянина України зразка 1994 року, правове регулювання спірних відносин є таким, що для оформлення паспорта громадянина України в іншій формі, ніж ID-картки з безконтактним електронним носієм інформації, відсутні законні підстави. Альтернативи такій формі паспорта громадянина України (ID-картки з безконтактним електронним носієм інформації) ні Закон № 5492-VI, ні урядові нормативно-правові акти, прийняті на його виконання, не передбачають, як і винятків із загального для всіх громадян України обов'язку отримати цей документ у встановленому порядку і встановленої форми. Тому, територіальні органи/підрозділи державної міграційної служби, як суб'єкти владних повноважень при виконанні своїх офіційних повноважень, не можуть діяти всупереч вимогам закону.
Щодо питання можливості вибору форми паспорта громадянина України між карткою та паспортною книжечкою, то зі змісту положень статей 13-16 Закону № 5492-VI дійсно вбачається, що документи, передбачені цим законом, з-поміж яких зазначено паспорт громадянина України, можуть оформлятися як у формі картки, так і у формі паспортної книжечки. Водночас, застосовуючи законодавчі положення в цій частині, потрібно зважати й на те, що цей закон встановлює вимоги щодо оформлення не тільки паспорта громадянина України, а й інших документів, які посвідчують особу та підтверджують громадянство України, а також її спеціальний статус. Тому вимоги щодо форми документів, встановлені у статті 14, є загальними, і застосовувати положення цієї статті потрібно в системному взаємозв'язку з іншими нормами Закону № 5492-VI, а не вибірково. Зокрема, як приклад можна зазначити, що одним із документів, який виготовляється у формі книжечки, є паспорт громадянина України для виїзду за кордон. Проте, як і паспорт громадянина України, цей документ теж повинен містити безконтактний електронний носій і виготовлятися із застосуванням засобів Реєстру. Зрештою, усі документи, які перелічено в частині першій статті 13 Закону № 5492-VI, за винятком посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасового посвідчення громадянина України та посвідчення водія, згідно із Законом № 5492-VI, повинні містити безконтактний електронний носій, за фактом виготовлення якого до Реєстру підлягають внесенню відомості про особу та документ (серія, номер, дата персоналізації), щодо якого прийнято рішення про його оформлення.
Згідно ч. 1 ст. 24 Конституції України, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Відповідно до ч. 4 ст. 35 Конституції України, ніхто не може бути увільнений від своїх обов'язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань.
Щодо релігійних переконань позивача, про які зазначено в позовній заяві, з приводу присвоєння унікального номера, якщо паспорт громадянина України нового зразка оформлятиметься засобами Реєстру, то цей аргумент, незважаючи на усю його значимість як для позивача, так і для багатьох інших громадян України, які поділяють такі ж релігійні погляди й переконання, не може слугувати підставою для того, щоб порушувати/не виконувати вимоги Закону № 5492-VI та/чи робити з нього винятки. На думку суду, такий підхід є недопустимим, оскільки суперечитиме конституційним положенням статей 24 і 35 Основного Закону, а також може призвести до зловживань з боку окремих осіб та/або їх груп, з метою уникнення виконання покладених на них законом обов'язків.
Організаційні засади створення і функціонування Єдиного державного демографічного реєстру, види персональних даних, які підлягають обробці засобами Реєстру і мета цієї обробки визначені на законодавчому рівні, оскільки сфера цих суспільних відносин, за статтею 92 Конституції України, є предметом винятково законодавчого регулювання.
Водночас, повноваження щодо прийняття законів належить виключно парламенту, і законодавча діяльність цього конституційного органу не може піддаватися оскарженню в порядку адміністративного судочинства. Звідси випливає висновок, що вирішити питання співвідношення і балансу особистих релігійних переконань особи та суспільних інтересів, на користь яких на загальнодержавному рівні встановлено єдиний (однаковий для всіх) порядок оформлення документа, що посвідчує громадянство України (зокрема, форми цього документа) чи будь-яким чином змінити правове регулювання цих відносин в інший спосіб, ніж внесення у встановленому порядку змін до чинних на сьогодні законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів у цій частині, на переконання суду, не видається можливим. У межах судового розгляду цього спору, обирати форму такого документа, як паспорт громадянина України, і зобов'язувати державний орган діяти всупереч встановленому законом правовому порядку в цій сфері правовідносин, суперечитиме не лише завданням адміністративного судочинства України і функціям судового контролю, а й конституційному принципу поділу влади.
Суд наголошує, що предметом спору в цій справі є правомірність відмови територіального органу державної міграційної служби в оформленні паспорта громадянина України у вигляді (формі) паспортної книжечки з мотивів, про які було зазначено. Правову оцінку цим діям/рішенням відповідачів суд надає на предмет їхньої відповідності критеріям, установленим у частині другій статті 2 КАС, зокрема перевіряє, чи такі вчинено/прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Незгода з тим, як держава врегулювала ці правовідносини, у порівнянні з тим, яке їх правове регулювання було раніше, а також небажання виконувати приписи законодавчих та урядових нормативно-правових актів при оформленні паспорта громадянина України із згаданих мотивів, не може слугувати переконливим аргументом протиправності дій суб'єкта владних повноважень, як і не може бути для особи підставою, для того щоб не виконувати приписів законодавства.
Доводи позивача з посиланням на норми Положення про паспорт і Порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом Міністра внутрішніх справ України від 13 квітня 2012 року № 320, про наявність можливості оформити паспорт громадянина України у вигляді паспортної книжечки, ґрунтуються на помилковому трактуванні положень законодавства, і з огляду на вже зазначені мотиви, названі підзаконні нормативні акти не можна використовувати, як підставу для порушення приписів Закону № 5492-VI та урядової Постанови № 302.
На підставі встановлених у цій справі обставин суд дійшов висновку, що дії відділу міграційної служби щодо відмови позивачу в оформленні паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки зразка 1994 року, ґрунтуються на правильному застосуванні норм законодавства, що регулює спірні правовідносини, відповідають критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, зокрема критеріям законності, обґрунтованості, пропорційності та розсудливості.
Стосовно позовної вимоги про зобов'язання відповідача оформити та видати позивачу бланк паспорта у формі паспортної книжечки, суд зазначає, що ця вимога є похідною від вимоги про визнання дій відповідача щодо не оформлення паспорту у формі паспортної книжечки протиправними, а тому підстави для її задоволення відсутні.
Аналогічну правову позицію висловив й Касаційний адміністративний суд Верховного Суду у рішенні від 26 березня 2018 року за наслідками розгляду зразкової справи № 806/3265/17.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У відповідності до п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Частиною 1 статті 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Згідно з частиною другою цієї статті в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Згідно з ч. 3 ст. 291 КАС України, при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.
На підставі викладеного, суд дійшов висновку, що відповідач як суб'єкт владних повноважень, надав суду достатні та допустимі докази на спростування вищенаведених у позові обставин, у зв'язку з чим суд відмовляє у задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -
В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 до Томашпільського районного сектора Управління Державної міграційної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Управління Державної міграційної служби у Вінницькій області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, відмовити повністю.
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Позивач: ОСОБА_2 (ІНФОРМАЦІЯ_2, вул. Пушкіна, 20, м. Дрогобич, Львівська область);
Відповідач: Томашпільський районний сектор Управління Державної міграційної служби України (вул. Ігоря Гаврилюка, 51, смт. Томашпіль, Вінницька область, код ЄДРПОУ 37836770);
Третя особа: Управління Державної міграційної служби у Вінницькій області (вул. Театральна, 10, м. Вінниця, Вінницька область, 37836770).
Повний текст судового рішення виготовлено 20.07.2018 року.
Суддя Дончик Віталій Володимирович