13 червня 2018 року
м. Київ
Справа № 522/5668/17
Провадження № 11-417апп18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу Концерну радіомовлення, радіозв'язку та телебачення (далі - Концерн) на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 24 липня 2017 року (суддя Нікітіна С. Й.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року (судді Ступакова І. Г., Бітов А. І., Лук'янчук О. В.) у справі № 522/5668/17 за позовом Державного підприємства «Одеський обласний радіотелевізійний передавальний центр» (далі - Державне підприємство) до Одеської міської ради (далі - Міськрада), треті особи: Прокуратура Одеської області, Адміністрація Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України (далі - Адміністрація Держспецзв'язку), про визнання незаконним та скасування рішення і
У березні 2017 року Державне підприємство звернулося до суду з позовом до Міськради, у якому просило визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 07 грудня 2016 року № 1483-VII«Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 3,4605 га, за адресою: м. Одеса, вул. Жаботинського (в районі буд. № 54), присвоєння нової адреси та надання її в постійне користування Прокуратурі Одеської області» (далі - спірне рішення).
Приморський районний суд м. Одеси ухвалою від 24 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Не погодившись із цими судовими рішеннями, Концерн подав касаційну скаргу, у якій указав, що відповідно до наказу Адміністрації Держспецзв'язку від 04 липня 2016 року № 418 Державне підприємство було реорганізоване шляхом приєднання до Концерну, тобто Концерн є правонаступником Державного підприємства.
На обґрунтування вимог касаційної скарги Концерн зазначив, що земельна ділянка площею 3,4605 га передана Прокуратурі Одеської області в постійне користування відповідно до рішення відповідача з порушенням вимог чинного законодавства, зокрема статті 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), без згоди позивача, який є законним користувачем зазначеної земельної ділянки. Спірна земельна ділянка не є власністю Міськради, тому необґрунтованим є посилання суду першої інстанції на статтю 80 ЗК України та на правовий висновок, викладений у постанові Верховного Суду України від 09 грудня 2014 року (справа № 21-308а14), обставини якої, на думку скаржника, не є аналогічними обставинам цієї справи.
Надавши у постійне користування Прокуратурі Одеської області земельну ділянку, якою законно користується позивач, а також зобов'язавши Прокуратуру Одеської області вчинити певні дії щодо вказаної земельної ділянки, відповідач здійснював владні управлінські функції, а тому спір має публічно-правовий характер і повинен вирішуватися в порядку адміністративного судочинства. У зв'язку з викладеним скаржник просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 23 листопада 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі, копії касаційної скарги надіслав учасникам справи з установленням строку для подання заперечень на неї.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції цього Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У березні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 10 квітня 2018 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 23 квітня 2018 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи згідно з пунктом 3 частини першої статті 345 КАС України.
У відзиві на касаційну скаргу Прокуратура Одеської області зазначила, що вважає правову позицію Концерну необґрунтованою, викладені доводи щодо порушення судами положень КАС України безпідставними. При винесенні ухвали про закриття провадження в цій справі судами попередніх інстанцій цілком обґрунтовано враховано, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення по передачу земельних ділянок у власність чи оренду, тобто ненормативного акта, який за Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року в справі № 7-рп/2009 вичерпує свою дію після реалізації, подальше оспорювання правомірності набуття особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне. На думку Прокуратури Одеської області, спірне рішення Міськради вичерпало свою дію шляхом його виконання, що унеможливлює розгляд справи за правилами адміністративного судочинства.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.
Суди попередніх інстанцій установили, що Міськрада прийняла спірне рішення від 07 грудня 2016 року № 1483-VII.
21 грудня 2016 року за Прокуратурою Одеської області в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за № 18239305 зареєстровано право постійного користування земельною ділянкою площею 3,4605 га, що розташована за адресою: м. Одеса, вул. Жаботинського, № 54А.
Державне підприємство звернулося до суду з позовом про визнання незаконним та скасування вказаного рішення Міськради.
Закриваючи провадження у справі, Приморський районний суд м. Одеси, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вказана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. При цьому суд першої інстанції роз'яснив позивачу право на звернення до суду для захисту порушеного права в порядку цивільного (господарського) судочинства.
ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з указаними висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» указав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, направленим на поновлення порушеного відповідачем права постійного користування земельною ділянкою. Отже, цей позов поданий на поновлення прав позивача у сфері земельних відносин.
Водночас зі змісту оскаржуваного рішення Міськради вбачається, що спірна земельна ділянка площею 3,4605 га, що розташована за адресою: м. Одеса, вул. Жаботинського, № 54А, передана в постійне користування Прокуратурі Одеської області.
Проте у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи користування (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку, укладення договору оренди землі.
Прийняте Міськрадою (як суб'єктом владних повноважень) рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її в постійне користування Прокуратурі Одеської області є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Скасування такого акта не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки у такої особи виникло право постійного користування земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушеного права (оскарження рішення суб'єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує його реального захисту.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 та 18 квітня 2018 року у справах № 761/33504/14-а та № 802/950/17-а відповідно.
За правилами пункту 6 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України; у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають із земельних відносин, у яких беруть участь суб'єкти господарської діяльності, за винятком тих, що віднесено до компетенції адміністративних судів.
Оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушених прав Державного підприємства (Концерну), що виникають із земельних відносин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами ГПК України.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За нормами частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Касаційну скаргу Концерну радіомовлення, радіозв'язку та телебачення залишити без задоволення.
2. Ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 24 липня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О.М. Ситнік
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
В. С. Князєв О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко
Повний текст постанови підписано 13 липня 2018 року.