14 червня 2018 року
м. Київ
Справа № 800/102/17
Провадження № 11-295сап18
ВеликаПалата Верховного Суду у складі:
головуючого - Князєва В. С.,
судді-доповідача - Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю секретаря судового засідання - Мамонової І. В.,
учасники справи:
представник відповідача (Президента України) - Гуцал Д. С.,
представник відповідача (Вищої ради правосуддя) - Склярук Ю. В.,
розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_5 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року (судді Юрченко В. П., Васильєва І. А., Пасічник С. С., Ханова Р. Ф., Хохуляк В. В.) у справі № 800/102/17 за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Президента України та Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів - Державна казначейська служба України, про визнання протиправним і скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності й зобов'язання вчинити дії та
14 березня 2017 року ОСОБА_5 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України та ВРП, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення ВРП від 23 лютого 2017 року № 320/0/15-17 про передачу Вищій кваліфікаційній комісії суддів України (далі - ВККС) матеріалів про призначення ОСОБА_5 на посаду судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області;
- визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо питання передачі Президенту України подання Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) про призначення позивача на посаду судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області;
- зобов'язати ВРП передати Президенту України вказане подання ВРЮ від 11 лютого 2014 року;
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо видачі указу про призначення ОСОБА_5 на посаду судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області та зобов'язати видати указ про таке призначення в межах подання ВРЮ від 11 лютого 2014 року.
11 серпня 2017 року позивач доповнив вимоги адміністративного позову та просив стягнути з відповідачів на його користь моральну шкоду в розмірі 300 тис. грн.
На обґрунтування позову ОСОБА_5 зазначив, що ВККС рішенням від 31 жовтня 2013 року № 419/пп-13 рекомендувала ВРЮ призначити позивача на посаду судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області строком на 5 років. ВРЮ рішенням від 11 лютого 2014 року № 64/0/15-14, яке є чинним та у встановленому законом порядку не скасовано, внесено подання Президентові України про призначення ОСОБА_5 на посаду судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області. 23 лютого 2017 року ВРП прийнято рішення № 320/0/15-17 про передачу ВККС подань та матеріалів про призначення кандидатів на посади суддів вперше, які не були розглянуті до дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VIII), у тому числі й подання про призначення ОСОБА_5 на посаду судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області, посилаючись при цьому на абзац другий пункт 4 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1401-VIII та абзаци перший - четвертий пункту 13 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII).
На думку позивача, вказане рішення ВРП від 23 лютого 2017 року є незаконним та підлягає скасуванню. Крім того, в цій ситуації має місце протиправна бездіяльність ВРП, яка виразилася у непередачі подання про призначення ОСОБА_5 на посаду судді Президентові України та протиправна бездіяльність Президента України, який не видав указ про призначення позивача на посаду судді у встановлений законом строк.
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 21 квітня 2017 року відкрив провадження в цій справі.
До набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) та припинення діяльності Вищого адміністративного суду України розгляд адміністративного позову ОСОБА_5 цим судом не закінчено.
Відповідно до підпункту 5 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України та на підставі Закону № 2147-VIII справу за адміністративним позовом ОСОБА_5 передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 09 січня 2018 року прийняв до свого провадження цю справу.
18 січня 2018 року представник Президента України подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду клопотання про залишення адміністративного позову ОСОБА_5 в частині вимог до Президента України без розгляду.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28 лютого 2018 року клопотання представника Президента України задовольнив, позов ОСОБА_5 до Президента України залишив без розгляду.
Не погоджуючись із постановленим у справі судовим рішенням, ОСОБА_5 в апеляційній скарзі вказав, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, суд неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи, неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання та постановлення незаконної ухвали. Скаржник також зазначив, що в період з 11 лютого 2014 року по 23 лютого 2017 року позивачу не була відома інформація про рух за поданням про призначення його на посаду судді, будь-які рішення з цього приводу компетентними органами не приймалися та до його відома не доводилися, а тому у нього не було жодних даних, що подання з ВРЮ передавалося до Адміністрації Президента України, адже законодавством не передбачений термін такої передачі. Позивач був впевнений, що пакет документів знаходиться у ВРЮ та готується для передачі Президенту України, очікував законних дій від суб'єктів владних повноважень. З огляду на вказане ОСОБА_5 до 23 лютого 2017 року не знав та не міг знати про порушення його прав Президентом України.
На підставі викладеного скаржник просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для продовження розгляду.
У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що зміни порядку формування суддівського корпусу з 30 вересня 2016 року офіційно оприлюднені ще у липні 2016 року, а тому ОСОБА_5 повинен був знати про ці зміни у законодавстві. При цьому позивач не був позбавлений можливості отримати з Адміністрації Президента України та ВРЮ офіційну інформацію про рух подання відносно нього раніше 23 лютого 2017 року. З урахуванням змін у законодавстві, починаючи з 30 вересня 2016 року, Президент України не мав повноважень для призначення позивача на посаду судді. Пояснення скаржника не можуть слугувати поважною причиною для поновлення процесуального строку звернення з позовом до суду, тим більше що про таке поновлення строку позивач взагалі не просив. На думку представника відповідача, ОСОБА_5 мав можливість звернутися до суду з відповідним позовом у строки, встановлені статтею 122 КАС України, оскільки інформацію про будь-які перешкоди для цього матеріали справи не містять.
Представник ВРП у відзиві на апеляційну скаргу зазначив, що Закон № 1401-VIII, яким змінено порядок призначення і звільнення суддів, набрав чинності з 30 вересня 2016 року. Позивач звернувся до суду з позовом до Президента України 14 березня 2017 року, клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до суду не подав, а тому у зв'язку з пропущенням місячного строку звернення до суду позов в частині вимог до Президента України обґрунтовано залишено без розгляду.
З огляду на викладене представники Президента України та ВРП просять залишити апеляційну скаргу ОСОБА_5 без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції без змін.
У судовому засіданні представники вказаних відповідачів підтримали доводи, викладені у відзивах на апеляційну скаргу.
Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи представників Президента України та ВРП, заслухавши суддю-доповідача, доводи представників відповідачів, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення й не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення.
Судом встановлено, що ВККС рішенням від 31 жовтня 2013 року № 419/пп-13 надала рекомендацію ВРЮ призначити ОСОБА_5 на посаду судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області.
ВРЮ рішенням від 11 лютого 2014 року № 64/0/15-14 внесла подання Президентові України про призначення ОСОБА_5 на посаду судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області строком на п'ять років.
Листом від 25 жовтня 2016 року № 02-01/3080 матеріали ВРЮ про призначення кандидатів на посади суддів вперше, зокрема ОСОБА_5, які не було розглянуто Президентом України до 30 вересня 2016 року, повернуто з Адміністрації Президента України до ВРЮ для їх розгляду ВРП.
23 лютого 2017 року ВРП прийнято рішення № 320/0/15-17 «Про передачу відповідних матеріалів ВККС про призначення на посади суддів вперше, не розглянутих до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», яким, серед іншого, передано ВККС відповідні матеріали про призначення ОСОБА_5 на посаду судді Слов'янського міськрайонного суду Донецької області.
Залишаючи без розгляду позовні вимоги ОСОБА_5 до Президента України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду керувався тим, що позивач пропустив місячний строк звернення до суду, не надав клопотання про його поновлення та не навів поважних причин пропуску такого строку.
ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з цим висновком Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з огляду на таке.
Відповідно до частин першої - третьої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на дату звернення з позовом до суду) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
Пунктом 15 частини першої статті 3 КАС України (у вказаній редакції) визначено, що публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Таким чином професійна діяльність суддів є публічною службою.
Аналогічні положення щодо строку звернення до адміністративного суду, у тому числі у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, передбачені частинами першою - третьою та п'ятою статті 122 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).
Статтею 100 КАС України (у редакції, чинній на дату звернення з позовом до суду) встановлено, що адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
На підставі частини третьої статті 3 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Згідно із частиною третьою статті 123 КАС України (у вказаній редакції) якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Верховною Радою України прийнято Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ), який згідно із пунктом 1 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону набрав чинності з дня набрання чинності Законом № 1401-VIII, тобто з 30 вересня 2016 року.
Відповідно до абзацу другого пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1401-VIII матеріали та подання ВРЮ про призначення суддів строком на п'ять років, не розглянуті до дня набрання чинності цим Законом, повертаються до ВРП для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.
Положеннями Закону № 1402-VІІІ змінено підхід до формування суддівського корпусу, а саме, якщо до 30 вересня 2016 року особа призначалась на посаду судді вперше строком на п'ять років та в подальшому, після закінчення цього строку, могла бути обрана на посаду судді безстроково, то після 30 вересня 2016 року особа одразу призначається на посаду судді безстроково.
Закон № 1402-VІІІ вперше опубліковано в газеті «Голос України» (офіційне видання) від 16 липня 2016 року № 132-133.
Отже, з огляду на наведені вище імперативні приписи Закону № 1401-VIII та Закону № 1402-VIII, Президент України з 30 вересня 2016 року втратив повноваження здійснювати перше призначення осіб на посаду професійного судді строком на п'ять років на підставі подань ВРЮ, які надійшли до Президента України раніше 30 вересня 2016 року.
З урахуванням викладеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що про порушення своїх прав ОСОБА_5 повинен був дізнатися саме 30 вересня 2016 року, тобто з моменту втрати Президентом України повноважень здійснювати перше призначення на посаду судді строком на п'ять років.
Водночас ОСОБА_5 звернувся до суду з відповідним позовом до Президента України лише 14 березня 2017 року, тобто із значним пропуском установленого процесуальним законом місячного строку, клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду не подав.
ВеликаПалата Верховного Суду звертає увагу, що в пункті 27 рішення Європейського суду з прав людини від 20 травня 2010 року у справі «Пелевін проти України» (Заява № 24402/02), яке набуло статусу остаточного 20 серпня 2010 року, Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (див., наприклад, рішення у справі «Ашінгдан проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), від 28 травня 1985 року, пункт 57, Серія A, № 93).
Отже, за практикою Європейського суду з прав людини застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
Оцінюючи обставини звернення ОСОБА_5 з позовом до суду, із врахуванням наведених вище висновків Європейського суду з прав людини, а також положень частини третьої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду з цим позовом), Велика Палата Верховного Суду зазначає, що вказаною нормою статті 99 КАС України встановлено скорочені строки звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, які не ставлять під сумнів саму суть права доступу до суду, а переслідують легітимну мету як найскорішого поновлення порушених прав добросовісного позивача. При цьому не порушується пропорційність між застосованими законодавцем засобами (строком звернення до суду за захистом порушеного права протягом одного місяця з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів) та метою звернення до суду.
Посилання скаржника в апеляційній скарзі на те, що в період з 11 лютого 2014 року по 23 лютого 2017 року позивачу не була відома інформація про рух за поданням про призначення його на посаду судді, будь-які рішення з цього приводу компетентними органами не приймалися та до його відома не доводилися, не можуть бути визнані обґрунтованими підставами для поновлення процесуального строку, оскільки ОСОБА_5 не був позбавлений можливості отримати з Адміністрації Президента України та ВРЮ офіційну інформацію про рух подання відносно нього раніше 23 лютого 2017 року.
За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, ВеликаПалата Верховного Суду доходить висновку про відсутність правових підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_5
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_5 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови складено 25 червня 2018 року.
Головуючий В. С. Князєв
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: Н. О. Антонюк О. Б. Прокопенко
С. В. Бакуліна Л. І. Рогач
В. В. Британчук І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко О. Г. Яновська
Н. П. Лященко
Повний текст постанови підписано 13 липня 2018 року.