Справа № 826/10480/16 Головуючий у 1 інстанції: Бояринцева М.А.
Суддя-доповідач: Вівдиченко Т.Р.
03 липня 2018 року м. Київ
Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача Суддів За участю секретаряВівдиченко Т.Р. Беспалова О.О. Літвіної Н.М. Борейко Д.Е.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Інституту електродинаміки НАН України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ДМСС -Інжиніринг" про застосування заходів реагування, -
Позивач - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Інституту електродинаміки НАН України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ДМСС - Інжиніринг" про застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень Інституту електродинаміки НАН України за адресою: проспект Перемоги, 56 у місті Києві.
Позовні вимоги мотивує тим, що Інститут електродинаміки НАН України порушив вимоги чинного законодавства про охорону праці, у зв'язку з чим, подальша експлуатація об'єкта із порушеннями пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, а тому наявні підстави для застосування заходів реагування у сфері державного нагляду у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року в задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.
В апеляційній скарзі апелянт зазначає, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
03 липня 2018 року директор Інституту електродинаміки НАН України подав відзив на апеляційну скаргу, яким підтримує позицію суду першої інстанції.
Заслухавши в судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників процесу, які з'явилися до суду апеляційної інстанції, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції 21 червня 2016 року Шевченківським районним управлінням ГУ ДСНС у м. Києві, на підставі наказу Головного управління ДСНС України у м. Києві від 17.05.2016 р. № 215, посвідчення на перевірку від 01.06.2016 р. № 321 було проведено планову перевірку Інституту електродинаміки НАН України за адресою: м. Київ, проспект Перемоги, 56.
За результатами проведеної перевірки Шевченківським районним управлінням ГУ ДСНС України у м. Києві складено акт № 456, яким встановлено 30 порушень вимог Кодексу цивільного захисту України, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 № 1417.
11 січня 2017 року директор Інституту електродинаміки НАН України звернувся до начальника Головного управління ДСНС України в м. Києві із заявою про проведення позапланової перевірки щодо додержання Інститутом вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки. В листі зазначено, що Інститутом електродинаміки НАН України вжито всі необхідні заходи щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, що містяться в адміністративному позові Головного управління ДСНС України в м. Києві.
За результатами проведеної позапланової перевірки Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві складено акт від 02.02.2017 р. № 5, яким встановлено неусунення 11 порушень, виявлених під час проведення позапланової перевірки.
26 травня 2017 року директор Інституту електродинаміки НАН України звернувся до начальника Головного управління ДСНС України в м. Києві із заявою про проведення позапланової перевірки щодо додержання Інститутом вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
За результатами проведеної позапланової перевірки Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві складено акт від 23.06.2017 р. № 69, яким встановлено неусунення наступних порушень:
1. пункту 2.3 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, пункту 2.14, таблиці 2 ДБН В.1.1-7-2002 «Пожежна безпека об'єктів будівництва», а саме: тип заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (двері електрощитової, архівні приміщення) не відповідає вимогам ДБН В.1.1-7-2002 «Пожежна безпека об'єктів будівництва»;
2. пункту 2.3 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, пункту 4.31, 2.14, таблиці 2 ДБН В.1.1-7-2002 «Пожежна безпека об'єктів будівництва», а саме: в огороджувальних конструкціях ліфтового холу не встановлено протипожежних дверей з мінімальною межею вогнестійкості не нижче ЕІ 30 з сертифікатом відповідності УкрСЕПРО;
3. пункту 1.4 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, додатку И ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту», а саме: відсутній акт про відповідність системи протипожежного захисту вимогам проектної документації;
4. пункту 1.2 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, додатку А ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту», а саме: приміщення не в повному обсязі обладнані системами протипожежного захисту.
24 листопада 2017 року директор Інституту електродинаміки НАН України звернувся до начальника Головного управління ДСНС України в м. Києві із заявою про проведення позапланової перевірки щодо додержання Інститутом вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
За результатами проведеної позапланової перевірки Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві складено акт від 15.12.2017 р. № 182, в якому було зазначено про невиконання відповідачем трьох порушень.
Вказане стало підставою для звернення позивача з позовом про застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень Інституту електродинаміки НАН України, що знаходиться за адресою: місто Київ, проспект Перемоги, 56.
Надаючи правову оцінку обставинам вказаної справи, колегія суддів зважає на наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (з наступними змінами і доповненнями, далі - Закон № 877-V).
Відповідно до статті 1 цього Закону, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Заходами державного нагляду (контролю) - є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
Державний нагляд (контроль) серед іншого здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності, що передбачено частиною 1 статті 3 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частини 4 статті 4 Закону № 877, виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За приписами статті 39 Закону України "Про охорону праці", посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, мають право забороняти, зупиняти, припиняти, обмежувати експлуатацію підприємств, окремих виробництв, цехів, дільниць, робочих місць, будівель, споруд, приміщень, випуск та експлуатацію машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів праці, виконання певних робіт, застосування нових небезпечних речовин, реалізацію продукції, а також скасовувати або припиняти дію виданих ними дозволів і ліцензій до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих.
Згідно з пунктом 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Частиною 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Як зазначено в частині 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України, підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання аб
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України).
Відповідно до частини 5 статті 4 Закону № 877, повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.
Вжиття інших заходів реагування, передбачених законом, допускається за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного нагляду (контролю) чи його заступника, а у випадках, передбачених законом, - із наступним підтвердженням обґрунтованості вжиття таких заходів адміністративним судом.
Згідно з пунктом 2 статті 12 Закону № 877, у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання.
Відповідно до частини 7 статті 7 Закону № 877, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб'єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Отже, з викладених правових норм вбачається, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов'язку у суб'єкта господарювання, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.
Дослідженням матеріалів справи колегією суддів встановлено, що під час позапланової перевірки, яка була проведена 15 грудня 2017 року, посадовими особами позивача було зафіксовано факт неусунення відповідачем трьох порушень вимог чинного законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки. Дана обставина підтверджується наявним у справі актом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві № 69 від 23.06.2017 р., складеним за результатами проведення позапланової перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (а.с. 65-68).
Так, на момент розгляду справи в суді першої інстанції частково невиконаними залишалися порушення відповідачем Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417.
Що стосується виявленого порушення «Двері електрощитової, архівних приміщень та двері огороджувальних конструкцій ліфтового холу не виконані протипожежним з мінімальною межею вогнестійкості не нижче ЕІ 30 з сертифікатом відповідності УкрСЕПРО», представник відповідача зауважив, що проведена заміна дверей в усіх архівних приміщеннях. Щодо електрощитових, то вимоги ДБН, що діяли на момент їх побудови, було забезпечено будівельною організацією і прийнято державною приймальною комісією у 1983 році, на підтвердження чого було надано копію акту від 29.12.1983. Вимоги ДБН в редакції наступних років (ДБН В.1.1-7-2002) можуть бути враховані тільки при капітальній реконструкції об'єкта відповідно до чинного законодавства. Стосовно вимог до дверей в огороджувальних конструкціях ліфтового холу, то на даний час роботи виконуються. Двері виготовлені дослідним цехом, двоє з них вже встановлені, а інші будуть встановлені протягом місяця.
Що стосується порушення «Відсутній акт відповідності системи протипожежного захисту вимогам проектної документації» відповідач зазначив про те, що при проведенні експертизи правильності і повноти виконання протипожежних вимог діючих нормативних актів в проектах автоматичної установки пожежної сигналізації та оповіщення про пожежу в Інституті порушень вимог пожежної безпеки не виявлено, на підтвердження чого відповідачем надано копію експертного висновку Головного управління МНС в м. Києві.
Що стосується порушень в частині «Приміщення не в повному обсязі обладнані системами протипожежного захисту» відповідач вказав на те, що наявна автоматична протипожежна сигналізація пройшла технічне обслуговування та постійно обслуговується, що підтверджується договором № 64/1 від 30.01.2018 р. на технічне обслуговування систем пожежної сигналізації та актом технічного обстеження системи пожежної сигналізації від 30.10.2017 р. Крім того, відповідач надав копію договору на виконання підрядних робіт № 0475 від 27.02.2018 р. щодо модернізації системи пожежної сигналізації, оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей при пожежі та введення її в експлуатацію на об'єкті замовника.
Статтею 55 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях.
Забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.
Разом з тим, при обранні виключного заходу реагування, судом мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
В суді апеляційної інстанції представником відповідача, разом із відзивом на апеляційну скаргу, були подані документи щодо усунення порушень у сфері пожежної і техногенної безпеки.
Так, з наданих відповідачем документів вбачається, що 02 квітня 2018 року директор Інституту електродинаміки НАН України звернувся до начальника Головного управління ДСНС України в м. Києві із заявою про проведення позапланової перевірки щодо додержання Інститутом вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
За результатами проведеної позапланової перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві було складено акт № 115 від 19.04.2018р., в якому зафіксовано відсутність будь-яких порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, які могли б вказувати на необхідність застосування до відповідача виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень Інституту електродинаміки НАН України за адресою: проспект Перемоги, 56 у місті Києві.
Таким чином, відповідачем повністю усунено порушення вимог чинного законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві та відсутність правових підстав для їх задоволення.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).
При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ч.1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення-без змін.
Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, рішення або ухвалу-без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 лютого 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-329 КАС України.
Суддя-доповідач Судді Вівдиченко Т.Р. Беспалов О.О. Літвіна Н.М.
Повний текст постанови виготовлено 09.07.2018 року