Іменем України
03 липня 2018 року
Київ
справа №820/3945/16
адміністративне провадження №К/9901/12000/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016 у складі колегії суддів: Калитки О.М. (головуючий), Бондара В.О., П'янової Я.В. у справі за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Харківській області, Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Харківській області про скасування рішення та поновлення на посаді,-
ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Харківській області, Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Харківській області про скасування рішення та поновлення на посаді.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 11.08.2016 в позові відмовлено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016 постанову суду першої інстанції скасовано, позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення (висновок) Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Харківській області від 01.07.2016, зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», яке прийнято стосовно ОСОБА_4 Скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Харківській області №230 о/с від 15.07.2016 в частині звільнення майора поліції ОСОБА_4 з посади начальника сектору реагування патрульної поліції Балаклійського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області через службову невідповідність. Поновлено ОСОБА_4 на службі в поліції на посаді начальника сектору реагування патрульної поліції Балаклійського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області зі спеціальним званням - майор поліції. Зобов'язано Головне управління Національної поліції в Харківській області нарахувати та виплатити грошове забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі 17089, 60 грн. Звернуто постанову до негайного виконання в частині поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 з 2000 по 2015 перебував на службі в органах внутрішніх справ України. З 07.11.2015 позивач призначений на посаду начальника сектору реагування патрульної поліції Балаклійського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області з присвоєнням спеціального звання "майор поліції" на підставі Наказу Національної поліції України від 07.11.2015 №15 о/с. Наказом Головного управління Національної поліції в Харківській області від 15.07.2016 №230 о/с відповідно до підпункту 5 пункту 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" майора поліції ОСОБА_4 було звільнено з посади через службову невідповідність. Підставою для прийняття вказаного рішення став висновок атестаційної комісії.
Відмовляючи в позові, суд першої інстанцій виходив з необґрунтованості позовних вимог, а також вказав на правомірність дій та спірного рішення відповідача.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позовні частково вимоги апеляційний суд виходив з того, що атестування позивача проведене за відсутності для цього підстав, а також всупереч меті, що визначена статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію". Суд зазначив про недотримання атестаційною комісією процедури атестування позивача, передбаченої Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, оскільки прийняте за її наслідками рішення не містило висновків щодо обставин, перелічених у пункті 16 розділу IV Інструкції та факту відповідності поліцейського вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, а тому визнаний судами необґрунтованим. З огляду на вказані порушення, суд вважає звільнення позивача за наслідками проведеної атестації незаконним, тому поновив позивача на посаді та присудив на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу. Відмовляючи в позові про визнання протиправним та скасування рішення Апеляційної атестаційної комісії, суд вказав, що апеляційна скарга позивача апеляційною атестаційною комісією не розглядалась, рішення по скарзі не приймалось.
Відповідачем - Головним управлінням національної поліції в Харківській області подано касаційну скаргу на рішення апеляційного суду, просить його скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.
Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що апеляційний суд фактично надав оцінку підставам прийняття рішення атестаційної комісією і таким чином перебрав на себе дискреційні повноваження останньої та прийняв нове рішення про відповідність позивача займаній посаді. Скаржник вказує, що судом порушені норми матеріального права, а саме пункт 20 розділу IV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, який не вимагає зазначення у протоколі співбесіди конкретних запитань, які ставляться поліцейському і відповідей на них. На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією про проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, а тому висновки суду апеляційної інстанції про порушення порядку проведення атестування є безпідставними. Крім цього, скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не вказано період часу, який суд визнав вимушеним прогулом та з яких розрахунків виходив суд, вирішуючи питання про нарахування та виплату вказаної суми.
Позивачем подано до суду заперечення на касаційну скаргу, просить залишити її без задоволення, а рішення апеляційного суду, як таке, яке прийнято з урахуванням всіх обставин справи та на підставі норм чинного законодавства - без змін.
Перевіривши доводи та вимоги касаційної скарги, а також правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів касаційного суду дійшла висновку про таке.
Стаття 43 Конституції України передбачає, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Починаючи з 07.11.2015 набрав чинності Закон України від 02.07.2015 №580-VIII "Про Національну поліцію" (надалі - Закон №580-VIII).
Згідно з пунктом 9 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
Колегія суддів касаційного суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції з приводу того, що наведена норма Закону №580-VIII не передбачає проведення атестування як вимогу для прийняття на службу в поліції працівників міліції, які виявили таке бажання.
Відповідно до частин 1-4 статті 57 Закону №580-VIII, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.
Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.
Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.
Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.
Таким чином, висновок апеляційного суду щодо можливості проведення атестування поліцейських лише з підстав, наведених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, є обґрунтованим і таким, що відповідає нормам законодавства. Передбачені даною нормою повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських також повинно здійснюватись виключно з підстав і з метою, визначених частиною 2 статті 57 Закону №580-VIII.
Пунктом 15 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція) визначено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:
1)займаній посаді відповідає;
2)займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;
3)займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;
4)займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.
Пунктом 16 розділу IV Інструкції встановлено, що атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6)наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).
Пунктом 20 розділу IV Інструкції передбачено, що усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.
Судом апеляційної інстанції, на основі досліджених під час судового розгляду доказів, встановлено, що атестаційна комісія не провела всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не врахувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень.
Колегія суддів касаційного суду приходить до висновку, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, апеляційний суд правильно застосував наведені норми матеріального права та дійшов вірних висновків про те, що оскаржуване рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції, та факту відповідності поліцейського вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.
Суд касаційної інстанції відхиляє аргументи скаржника з приводу дотримання атестаційною комісією при складенні висновку вимог пункту 20 розділу IV Інструкції, оскільки формальне зазначення у висновку атестаційної комісії усіх необхідних складових, саме по собі, ще не може свідчити про обґрунтованість даного рішення та наявність підстав для його прийняття відносно позивача.
Також суд касаційної інстанції не бере до уваги твердження скаржника стосовно того, що суд апеляційної інстанції перебрав на себе повноваження атестаційної комісії та прийняв рішення, прийняття якого належить до її виключних повноважень. Так, норми Закону №580-VIII та Інструкції наділяють повноваження приймати рішення за наслідками атестації поліцейських лише атестаційні комісії. Разом з тим, атестаційна комісія повинна мотивувати своє рішення (висновок). Зважаючи на те, що пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії. Це узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак, все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.
Зважаючи на незаконність проведення атестації позивача та безпідставність рішення відповідача, а також те, що під час проведення атестування відносно позивача атестаційною комісією порушені принципи об'єктивності, обґрунтованості, комплексності атестування працівників поліції, суд приймає доводи скаржника про те, що звільнення позивача через службову невідповідність за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" відбулось незаконно, у зв'язку з чим наказ від №230 о/с від 15.07.2016 "По особовому складу" в частині звільнення позивача зі служби в поліції за пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність) є протиправним та підлягає скасуванню.
Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Таким чином, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016 в частині задоволення позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Харківській області від 01.07.2016, зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», яке прийнято стосовно ОСОБА_4; скасування наказу відповідача №230 о/с від 15.07.2016 в частині звільнення позивача з посади через службову невідповідність та поновлення позивача на посаді слід залишити без змін, а касаційну скаргу в цій частині - без задоволення.
Разом з тим, згідно статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка діяла до 15.12.2017) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Колегія суддів зазначає, що задовольняючи позов про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суди повинні вказувати розмір виплати, період вимушеного прогулу та розрахунок розміру виплати необхідно зазначати в мотивувальній частині судового рішення. Розмір грошових коштів, що підлягають стягненню, зазначається цифрами та у дужках словами.
При цьому, суд апеляційної інстанції, дійшовши вірного висновку щодо поновлення позивача на посаді та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, в порушення вимог статті 159 КАС України не зазначив період вимушеного прогулу та в мотивувальній частині судового рішення не вказав розрахунок розміру виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а лише зазначив в резолютивній частині рішення розмір такої виплати.
Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України (у редакції, яка діє з 15.12.2017), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо:
1) суд не дослідив зібрані у справі докази; або
2) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи;
3) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
З урахуванням зазначеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції під час прийняття рішення було порушено норми процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи та не досліджено зібрані у справі докази.
Враховуючи викладене, апеляційним судом не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.
При встановленні наведених фактів судом апеляційної інстанції порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.
Таким чином, справу необхідно направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції в частині позовних вимог про зобов'язання відповідача нарахувати та виплатити позивачу грошове забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі 17089, 60 грн., а в іншій частині постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016 - залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, суд, -
Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Харківській області задовольнити частково.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016 в частині зобов'язання Головного управління Національної поліції в Харківській області нарахувати та виплатити ОСОБА_4 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі 17089, 60 грн. - скасувати.
Справу в цій частині за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Харківській області, Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Харківській області про скасування рішення та поновлення на посаді - направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.
В іншій частині постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05.10.2016 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
...........................
...........................
...........................
В.М. Шарапа
В.М. Бевзенко
Н.А. Данилевич ,
Судді Верховного Суду