Справа № 826/6064/17 Суддя (судді) першої інстанції: Арсірій Р.О.
03 липня 2018 року м. Київ
Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Безименної Н.В.
суддів Кучми А.Ю. та Літвіної Н.М.
за участю секретаря судового засідання Цюпка Б.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 квітня 2018 року (справу розглянуто у порядку письмового провадження) у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія « Нафтогаз України» до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, -
10 травня 2017 року позивач звернувся в Окружний адміністративний суд м.Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просив визнати протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не визначення джерела фінансування та порядку визначення компенсації, що надається суб'єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 квітня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю. На думку апелянта, оскаржуване рішення ухвалено судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції неправильно застосовано пункт 7 частини 4 статті 11 Закону України «Про ринок природного газу», а саме щодо висновків, що при покладенні спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу Кабінет Міністрів України повинен був одночасно визначити джерела фінансування та порядок визначення компенсації, в той час як, на думку апелянта, порядок визначення компенсації, за необхідності, міг бути розроблений окрема, а не одночасно при прийнятті рішення про покладення спеціальних обов'язків. Крім того, апелянт вказує, що задовольняючи позов суд першої інстанції здійснив втручання у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.
До Київського апеляційного адміністративного суду від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому позивач підтримує правову позицію суду першої інстанції та вказує на те, що положеннями Закону України «Про ринок природного газу» безальтернативно зобов'язано Кабінет Міністрів України при покладенні спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу визначати джерела фінансування та порядок визначення компенсації для суб'єктів, на яких покладаються спеціальні обов'язки.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, розглянувши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідності до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що в порушення вимог Закону України «Про ринок природного газу» відповідачем не визначено джерело фінансування та порядку визначення компенсації, що надається позивачу, як суб'єкту ринку природного газу, на якого покладено спеціальні обов'язки, чим було допущено протиправну бездіяльність.
Колегія суддів, розглянувши справу в межах доводів апеляційної скарги, дійшла висновку про обґрунтованість та правомірність зазначених вище висновків суду першої інстанції та вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 № 329-VIII.
Статтею 11 вказаного Закону передбачено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб'єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов'язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.
Такі обов'язки мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними та заздалегідь не передбачати неможливість їх виконання.
Обсяг та умови виконання спеціальних обов'язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб'єктів ринку природного газу, мають бути необхідними та пропорційними меті задоволення правомірного загальносуспільного інтересу та такими, що створюють найменші перешкоди для розвитку ринку природного газу.
Частиною 4 Закону України «Про ринок природного газу» визначено, що рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу має визначати:
1) загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов'язки на суб'єктів ринку природного газу;
2) обсяг спеціальних обов'язків;
3) коло суб'єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки;
4) обсяг прав суб'єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки, необхідних для виконання таких обов'язків;
5) категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов'язки;
6) територію та строк виконання спеціальних обов'язків;
7) джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб'єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки, з урахуванням положення частини сьомої цієї статті.
Тобто, Кабінет Міністрів України у виключних випадках на певний строк визначає обсяги і умови спеціальних обов'язків, які своїм рішенням може покласти на визначених суб'єктів ринку природного газу.
При цьому, зазначеними вище правовими нормами визначено як обов'язок Кабінету Міністрів України визначати джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб'єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки.
Судом першої інстанції встановлено, що 01.10.2015 Кабінет Міністрів України, на виконання вимог ст. 11 Закону, прийняв рішення у формі постанови №758, якою затвердив Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період) (далі - Положення).
Згідно з пп. 1 п. 3 Положення, на НАК "Нафтогаз України", як суб'єкта ринку природного газу, покладені спеціальні обов'язки, відповідно до яких позивач зобов'язаний придбавати природний газ у ПАТ "Укргазвидобування" та формувати ресурс природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню в обсязі, за цінами, на умовах та у порядку, що визначені пп.5-8 Положення.
Пунктом 8 Положення визначено, що у разі коли обсяг природного газу, необхідний НАК "Нафтогаз України" для формування ресурсу природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії, перевищує обсяг продажу природного газу суб'єктами господарювання, що визначені абзацами першим та третім пункту 5 цього Положення, НАК "Нафтогаз України" придбаває необхідні обсяги природного газу в інших оптових продавців, у тому числі за кордоном.
Відповідно до пп. 2, пп. 4 п. 3 Положення, НАК "Нафтогаз України" зобов'язана продавати природний газ постачальникам природного газу для потреб побутових споживачів та релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності); постачати природний газ виробникам теплової енергії.
При цьому, п. 6 Положенням встановлено, що НАК "Нафтогаз України" повинен у визначених суб'єктів ринку природного газу закуповувати природний газ з 01.06.2016 до 31.03.2017 за ціною, визначеною на рівні 4849,00 грн. за 1000 куб. м (без врахування податку на додану вартість).
Згідно з п. 13, 13-1 Положення, встановлено, що з 01.05.2016 по 31.03.2017 (включно) діє гранична роздрібна ціна на природний газ для побутових споживачів у розмірі 6,879 гривні за 1 куб. метр, та гранична роздрібна ціна на природний газ для релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження виробничо-комерційної діяльності) у розмірі 3,913 гривні за 1 куб. метр. Також згідно з п. 16 Положення встановлено, що НАК "Нафтогаз України" у період з 01.05.2016 по 31.03.2017 (включно) постачає природний газ виробникам теплової енергії за регульованою ціною (без урахування тарифів на послуги з транспортування та розподілу природного газу, а також податків та зборів, що включаються до вартості природного газу, відповідно до Податкового кодексу України) з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води установам, що фінансуються за рахунок державного і місцевих бюджетів, та населенню в розмірі 4942 гривні за 1000 куб. метрів, а для виробництва теплової енергії для релігійних організацій - в розмірі 2471 гривня за 1000 куб. метрів.
Пунктом 4 п.п. 9, 10, 12 Положення визначена територія, на якій НАК "Нафтогаз України" зобов'язана виконувати спеціальні обов'язки, та умови виконання цих обов'язків.
Тобто, Кабінетом Міністрів України при прийнятті рішення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, відповідно до ч. 4 ст. 11 Закону, визначено обсяг спеціальних обов'язків; коло суб'єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки; категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов'язки; територію та умови виконання спеціальних обов'язків.
Водночас, Кабінет Міністрів України при прийнятті Постанови №758, якою затверджено Положення про покладення спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період) не визначив джерела фінансування та порядку визначення компенсації, що надається суб'єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки.
Зазначений факт відповідачем не заперечується.
В той же час, відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Апелянт стверджує, що визначення порядку компенсації є правом а не обов'язком Кабінету Міністрів України, що обумовлено наявністю відповідних складових, зокрема, передбачених частиною сьомою ст. 11 Закону України «Про ринок природного газу».
Так, відповідно до частини сьомої ст. 11 Закону України «Про ринок природного газу», суб'єкт ринку природного газу, на якого покладаються спеціальні обов'язки відповідно до частини першої цієї статті, має право на отримання компенсації економічно обґрунтованих витрат, здійснених таким суб'єктом, зменшених на доходи, отримані у процесі виконання покладених на нього спеціальних обов'язків, та з урахуванням допустимого рівня прибутку відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Отже, положеннями зазначеної статті Закону визначено право суб'єкта ринку природного газу, на якого покладено спеціальні обов'язки на отримання компенсації економічно обґрунтованих витрат.
В той час, як положення ч.4 ст.11 вказаного Закону визначають саме обов'язок Кабінету Міністрів України визначати джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб'єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки.
Тобто, положеннями ст. 11 Закону не надано відповідачу можливості обирати з кількох юридично допустимих рішень, а зобов'язано його у рішенні про покладення на суб'єктів ринку природного газу спеціальних обов'язків визначити і джерела компенсації, і порядок визначення такої компенсації.
Таким чином, відповідач в спірних правовідносинах діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачений Законом України.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, про те що відповідач допустив протиправну бездіяльність, яка полягає у не визначення джерела фінансування та порядку визначення компенсації, що надається суб'єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов'язки при прийнятті рішення КМУ про покладання спеціальних обов'язків на суб'єктів ринку природного газу .
Доводи апелянта про те, що суд першої інстанції приймаючи оскаржуване рішення фактично втрутився в реалізацію повноважень відповідача та, вийшовши за межі повноважень, здійснив перевірку нормативно-правового акту Кабінету Міністрів України, який не є предметом розгляду справи, колегія суддів вважає безпідставними, враховуючи наступне.
Відповідно до правової позицій Верховного Суду України (постанова від 14.03. 2017 року у справі № 800/323/16), суд не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною третьою статті 2 КАС України, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані законом відповідному суб'єкту владних повноважень.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, як дискреційні повноваження слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Разом з тим, даний адміністративний позов не містить вимог щодо оскарження нормативно-правового акту суб'єкта владних повноважень, а містить вимогу про перевірку допущеної відповідачем бездіяльності на предмет її відповідності критеріям, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб'єктів владних повноважень, визначені у ст. 2 КАС України.
Крім того, колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції, що оскільки на момент розгляду даної справи відповідачем не визначено джерело фінансування та порядку визначення компенсації, що надається позивачу, як суб'єкту ринку природного газу, на якого покладено спеціальні обов'язки, та дане правопорушення є триваючим, а тому доводи апелянта про пропуск позивачем строку для звернення до адміністративного суду є також безпідставними.
На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.
Керуючись ст.ст.243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 квітня 2018 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст постанови складено 05 липня 2018 року.
Головуючий суддя Н.В.Безименна
Судді А.Ю.Кучма
Н.М.Літвіна