Іменем України
26 червня 2018 року
м. Київ
справа №127/12160/16-а
адміністративне провадження №К/9901/16950/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Гімона М.М., -
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 127/12160/16-а
за позовом ОСОБА_1 до управління Пенсійного фонду України у м. Вінниця (далі - управління ПФУ) про визнання дій протиправними щодо відмови в перерахунку пенсії та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого судді Білоуса О.В., суддів Курка О.П., Совгири Д.І., -
08 червня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо відмови йому в перерахунку пенсії за вислугу років в органах прокуратури, призначеної відповідно до статті 50-1 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (в редакції від 05 листопада 1991 року; далі - Закон № 1789-ХІІ) та зобов'язати управління ПФУ перерахувати з 01 січня 2016 року пенсію за вислугу років в розмірі 90% середньомісячного заробітку, зазначеного в довідці прокуратури Вінницької області від 11 лютого 2016 року №18/38 відповідно до вимог статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ.
В обґрунтування позовних вимог послався на те, що оскільки сам факт перерахунку призначених пенсій не скасований, а інших норм, крім статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, які б регулювали порядок перерахунку призначених пенсій не прийнято, має застосовуватись та норма закону, по якій йому призначалась пенсія та раніше проводився перерахунок. Тому, відмовляючи в перерахунку пенсії, відповідач діяв протиправно, чим суттєво обмежив зміст та обсяг пенсійних прав позивача, що заборонено статтею 22 Конституції України.
Вінницький міський суд Вінницької області постановою від 07 листопада 2016 року задовольнив позовні вимоги.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції керувався тим, що на час набрання чинності змін у законодавстві України про прокуратуру, позивачу уже було призначено пенсію у розмірі 90% від заробітної плати на підставі статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, а тому, враховуючи зміну розміру заробітної плати працівників прокуратури, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів», ОСОБА_1 має бути перерахована пенсія за вислугу років із застосуванням норми, яка діяла до набрання чинності вказаних змін у законодавстві України.
Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 21 грудня 2016 року скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким частково задовольнив позовні вимоги: визнав протиправними дії управління ПФУ щодо відмови у перерахунку ОСОБА_1 пенсії за вислугу років в органах прокуратури; зобов'язав управління ПФУ здійснити перерахунок пенсії ОСОБА_1 з 12 лютого 2015 року в розмірі 90% із середнього заробітку, згідно довідки прокуратури Вінницької області від 14 серпня 2012 року № 18/29. В іншій частині позовних вимог - відмовив.
Ухвалюючи таке рішення суд апеляційної інстанції виходив із того, що на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії, у відповідності до довідки прокуратури Вінницької області від 11 лютого 2016 року № 18/38, частини тринадцята та вісімнадцята статі 50-1 Закону № 1789-ХІІ втратили чинність, а Кабінет Міністрів України не прийняв нормативно-правовий акт щодо умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, тому у відповідача не було підстав, повноважень та способу перерахувати пенсію позивачу. Разом з цим, апеляційний суд відповідно до частини другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка була чинною на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій; далі - КАС України) вийшов за межі позовних вимог для захисту прав, свобод та інтересів позивача, оскільки перерахунок пенсії позивачу 03 жовтня 2012 року повинен був здійснений відповідачем на підставі документів пенсійної справи та документів, додатково поданих ним, в даному випадку - за довідкою прокуратури Вінницької області від 14 серпня 2012 року № 18/29, виходячи з розрахунку 90% від суми місячного заробітку, а не 80 %, як це зробив відповідач.
12 січня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального права, просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року та залишити в силі постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 07 листопада 2016 року.
Касаційна скарга мотивована тим, що бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо прийняття постанови про умови і порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратуру порушує вимоги частини двадцятої статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) і не може бути підставою для відмови у такому перерахунку.
Вищий адміністративний суд Україною ухвалою від 17 січня 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
03 лютого 2017 року до суду касаційної інстанції від управління ПФУ надійшли заперечення на вказану касаційну скаргу, в яких пенсійний орган просить залишити останню без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін з огляду на те, що відсутні будь-які правові підстави для проведення перерахунку пенсій прокурорським працівникам.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.
Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).
Касаційний адміністративний суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в управлінні ПФУ та з 07 серпня 1996 року отримував пенсію, призначену відповідно до Закону № 1789-ХІІ із розрахунку 75% середньомісячного заробітку.
З 07 червня 2002 року розмір пенсії перераховано із розрахунку 90% середньомісячного заробітку, а починаючи з 03 жовтня 2012 року управління ПФУ провело перерахунок пенсії позивача, встановивши її розмір з розрахунку 80% середньомісячного заробітку в розмірі 7196 грн 76 коп. Станом на 12 лютого 2016 року розмір пенсії позивача складає 8774 грн 72 коп.
12 лютого 2016 року позивач звернувся до відповідача з заявою про здійснення перерахунку та виплати пенсії з огляду на підвищення заробітної плати прокурорсько-слідчим працівникам відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» в розмірі 90% середньомісячного заробітку на підставі довідки прокуратури Вінницької області від 11 лютого 2016 року №18/38 про середньомісячну заробітну плату.
Листом від 12 березня 2016 року №559/06-33-2/02-1 відповідач відмовив у проведенні перерахунку пенсії позивача з посиланням на ряд змін у законодавстві про пенсійне забезпечення прокурорів та відсутність, на даний час, законних підстав для проведення такого перерахунку.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.
На час призначення позивачеві пенсії пенсійне забезпечення працівників прокуратури визначалося статтею 50-1 Закону № 1789-ХІІ від 05 листопада 1991 року № 1789-XII.
Відповідно до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, у редакції на час призначення позивачу пенсії, передбачено, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.
Законом України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), який набрав чинності 01 січня 2015 року, внесено зміни до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, зокрема, частину вісімнадцяту викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
Пунктом 5 розділу III Прикінцевих положень Закону України від 02 березня 2015 року № 213-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» передбачено, що у разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до перелічених законів України, зокрема, Закону № 1789-ХІІ.
З 15 липня 2015 року набрав чинності Закон № 1697-VII, відповідно до підпункту 1 пункту 3 розділу ХІІ Прикінцевих положень якого, визнано таким, що втратив чинність Закон № 1789-ХІІ, крім пункту 8 частини першої статті 15, частини четвертої статті 16, абзацу першого частини другої статті 46-2, статті 47, частини першої статті 49, частини п'ятої статті 50, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, частини третьої статті 51-2, статті 53 щодо класних чинів.
Підстави та порядок перерахунку пенсії працівників прокуратури, передбачені статтею 86 Закону № 1697-VII, відповідно до частини двадцятої якої (у редакції № 76-VIII) умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» (далі - Постанова № 1013) підвищено розміри заробітку працюючих працівників прокуратури.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
Принцип збалансованості інтересів людини з інтересами суспільства сформульовано й у практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Так, у рішенні від 07 липня 1989 року у справі «Сорінг проти Сполученого Королівства» ЄСПЛ зазначив, що Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) «спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов'язаними з інтересами суспільства в цілому, і вимогами захисту основних прав людини». У рішенні від 17 жовтня 1986 року у справі «Ріс проти Сполученого Королівства» ЄСПЛ зазначив, що, з'ясовуючи, чи існує позитивне зобов'язання стосовно людини, «належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини».
У рішенні від 09 жовтня 1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» ЄСПЛ констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового.
Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат (рішення Суду від 12 жовтня 2004 року у справі «Кйартан Асмудсон проти Ісландії»).
ЄСПЛ у рішенні «Великода проти України» від 03 червня 2014 року зазначив, що законодавчі норми можуть змінюватися й передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 цей суд зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Суд враховує, що на час прийняття Постанови № 1013, з прийняттям якої позивач пов'язує виникнення у нього права на перерахунок пенсії, а також на час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії (12 лютого 2016 року) положення статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.
Положень, які б закріплювали можливість перерахунку пенсії у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури, Постанова № 1013 не містить.
На час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури визначено не було.
Оскільки відповідач є територіальним органом виконавчої влади, який в своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, він не мав підстав здійснювати позивачу перерахунок пенсії на умовах та в порядку, закріплених нормою, що втратила чинність.
Положення Закону № 76-VIII, якими частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону № 1789-XII та частину двадцяту статті 86 Закону № 1697-VII викладено у новій редакції, не були визнані неконституційними Конституційним Судом України, який до того ж у рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
Норма Закону № 76-VIII, якою внесено зміни до статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, зокрема, частину вісімнадцяту викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України» не підлягає застосуванню у зв'язку із тим, що пунктом 5 розділу III Прикінцевих положень Закону України від 02 березня 2015 року № 213-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» передбачено, що у разі неприйняття до 01 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до перелічених законів України, зокрема, Закону № 1789-ХІІ.
Ураховуючи наведені вище положення джерел права, суд дійшов висновку про те, що з 01 грудня 2015 року - дати набрання чинності Постановою № 1013 та у зв'язку з набранням у подальшому чинності Законом № 1697-VII, яким по-іншому врегульовані правовідносини, пов'язані із пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, пенсії, призначені за статтею 50-1 Закону № 1789-ХІІ, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
Право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку з урахуванням часу звернення до відповідного органу, а тому, зважаючи, що на час звернення позивача за перерахунком розміру пенсії такої підстави для перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій як збільшення розміру заробітної плати на законодавчому рівні не встановлено, а Урядом будь-яких умов для перерахунку не визначено, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку, а тому УПФ, приймаючи рішення про відмову в перерахунку пенсії, діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Посилання позивача на порушення статті 22 Конституції України є безпідставними, адже відповідні положення законів не визнані неконституційними Конституційним Судом України, який до того ж у Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
З урахуванням наведеного, колегія суддів Касаційного адміністративного суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції ,про те, що у відповідача не було законодавчо-визначених підстав та правового механізму для перерахунку пенсії позивача відповідно до довідки від 11 лютого 2016 року.
Разом з цим, у справі, яка розглядається, суди встановили, що перерахунок пенсії позивачу, проведений 03 жовтня 2012 року здійснений, виходячи з 80 % від суми заробітку, а не з 90 % - з розрахунку якого позивач отримував пенсію до цього.
Оскільки при перерахунку пенсії працівникам прокуратури має застосовуватись норма, що визначає розмір пенсії у відсотках, яка діяла на момент призначення пенсії, то колегія суддів також погоджується із висновком апеляційного суду в частині задоволення позовних вимог, з огляду на те, що суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Враховуючи наведене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні постанови апеляційним судом і погоджується з його висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновок суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідає нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року справі № 127/12160/16-а залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
М.М. Гімон,
Судді Верховного Суду